［内容摘要］　土地征收是指国家为了公共利益的需要，依法强制取得其他民事主体的土地或者土地权利并给予补偿的行为。公共目的性、强制性、权属转移性和补偿性是土地征收的四个本质特征。我国“城市房屋拆迁”的本质是国家对被拆迁房屋占用范围内的国有土地使用权的征收。我国现行法律对被拆迁人国有土地使用权的征收补偿与对农民土地承包经营权的征收补偿规定了不同的标准。在实行“城乡统筹”发展的背景下，应逐步建构统一的城乡土地征收体系和土地征收补偿标准，实现被征地农民与城市被拆迁人在土地使用权征收补偿方面的平等。
［关键词］　土地征收　　补偿标准　　客体

　　土地征收是指国家为了公共利益的需要，依法强制取得或者剥夺其他民事主体的土地或者土地权利并给予补偿的行为。公共目的性、强制性、权属转移性和补偿性是土地征收的四个本质特征。我国“城市房屋拆迁”的本质是国家对被拆迁房屋占用范围内的国有土地使用权的征收。我国现行法律对被拆迁人国有土地使用权的征收补偿与对农民土地承包经营权的征收补偿规定了不同的标准。在实行“城乡统筹”发展的背景下，应贯彻和实行“同地同权”，“同地同价”的原则，逐步建构统一的城乡土地征收体系和土地征收补偿标准，实现被征地农民与城市被拆迁人在土地使用权征收补偿方面的平等。
一、土地征收的内涵与法律特征
　　土地征收是指国家为了公共利益的需要，依法强制取得（或者剥夺）其他民事主体的土地或者土地权利并给予补偿的行为。
　　土地征收制度在各国和地区的土地制度中均占有重要地位。尽管各国的土地征收制度存在一定差异，但在公共目的性、强制性、补偿性和权属转移性等方面却具有高度一致性：
　　（一）公共利益性
　　土地征收制度的本质是国家无须征得土地所有人和其他权利人的同意而强制取得土地或者土地权利，因此，土地征收法律规则与土地权利受法律保护的规则之间存在冲突。为了保护土地权利人的利益，防止土地征收权的滥用，各国宪法和法律均要求土地征收权的行使必须是为了公共利益的需要。公共利益性的要求既是土地征收权得以合法成立的前提条件和唯一标准，也是防止土地征收权被滥用的重要法律手段。
　　（二）强制性
　　土地征收权是以国家公权力为依据，具有强制性的公法行为，其本质在于国家无须征得土地所有人和其他权利人的同意而强制取得土地或者土地权利。因此，强制性是土地征收的根本属性。
　　（三）权属移转性
　　土地征收的最终法律效果表现为被征收者丧失土地或者土地权利，国家取得相应的土地或者土地权利以满足公共利益的需要，即土地征收必然导致或者土地权属的移转。
　　（四）补偿性
　　土地征收是基于公共利益的需要而实施的，国家必须对被征收者为了公共利益的需要而付出的“特别牺牲”给予补偿，以体现社会公平，实现社会公正。
　　土地征收制度的上述四个方面的特征是互相联系的，彼此之间存在着紧密的逻辑关系：公共利益的目的性是土地征收的前提条件；而强制性和补偿性则是土地征收行为得以实施的手段，权属移转性则是土地征收行为完成的标志。四者之间存在时间上的先后性和逻辑上的连贯性。

二、“提前收回国有土地使用权”的本质
　　我国《宪法修正案》和《土地管理法》均规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收并给予补偿。《土地管理法》还对国家征收农民集体土地的条件、程序和补偿等作出了明确规定。我国学者据此认为，既然国家是土地所有权的主体之一，国家为了公共利益而需要使用国有土地时自无必要“征收”原本属于自己的土地，所以，我国的土地征收只可能发生在国家为了公共利益而需要使用农民集体土地的情形下。因此，我国的土地征收仅指指国家为了公共利益的需要而强制性地将农民集体所有的土地转变为国家所有的土地并给予补偿的行为，从而将《土地管理法》第58条规定的“收回国有土地使用权”的行为排除在土地征收的范畴之外。这是我国学界目前对土地征收制度研究中的一个重大纰漏。我国《土地管理法》第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”依此，若政府“为公共利益需要使用土地”或者“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地”而“收回国有土地使用权”并“对土地使用权人给予补偿”的行为发生在土地使用权人的权利合法存续期间，则该行为完全符合土地征收的公共目的性、强制性、权属转移性（土地使用权的转移）和补偿性四个本质特征，应属我国土地征收体系的重要组成部分。
　　其实，土地征收的客体或者说标的并不一定是土地的所有权。土地征收的客体是随着各国立法和司法实践的发展而变化的。最初，土地征收的客体仅为土地所有权，后来演变为包括土地他项物权（他项权利是指用益物权、担保物权和其他特权，如永佃权、地上权、抵押权、地役权、如采矿权、渔业权、林业权等）在内的一切附属性民事权利。①土地他项权利成为土地征收的客体一般有两种情形：一是他项权利与土地所有权一并被征收，所有人与他项权利人都同样处于被征收人的地位。此时，土地所有权的征收效力及于土地上存在的一切物权和特权。二是他项权利与所有权相分离而成为独立的被征收客体。当土地所有权已属土地征收者，或者公共事业需要土地的程度不必征收所有权而仅以征收使用权或他项权利已足够时，土地的他项权利即可成为独立的被征收客体。土地征收的客体是土地所有权还是土地他项权利，取决于在实行土地征收时实际占有和支配土地的权利人所享有的权利类型。比如在英国，土地为英王所有，个人或者团体均通过批租制度有偿获得一定期限的土地使用权。但为满足社会公共性目的的用地需要，英国政府可以“强制收买”个人和团体获得的土地使用权。我国香港地区所有的土地都归政府所有，政府不向使用者出让土地所有权，只是将土地批租给业主使用，政府在公共利益需要时可提前收回批给私人使用的土地，即“官地收回”。英国的“强制收买”和香港地区的“官地收回”都被视为土地征收。
　　在我国，由于实行土地公有制，城市土地属于国家所有，当国家因建设需要从相对人手中收回某一地块时，我国法律称之为“国有土地使用权的收回”。但若附着于被“收回使用权”的国有土地上的房屋属于私人所有，当国家收回土地使用权时就会面临如何处理附着于该土地之上的房屋的问题。为此，我国制定了专门的《城市房屋拆迁管理条例》。根据该《条例》第1条的规定，政府实施城市房屋拆迁的直接目的是为了获取被拆迁房屋占用范围内的国有土地使用权，以“保障建设项目顺利进行”，而不是为了取得被拆迁人的房屋以作他用。由于被拆迁房屋所占用范围内的土地所有权属于国家，土地上的他项权利（国有土地使用权）与土地所有权相分离，土地上的他项权利亦因此而成为土地征收的客体。也就是说，城市房屋拆迁的本质是国家为了取得该片国有土地的使用权而征收被拆迁人的房屋所有权；更进一步看，由于我国实行“房随地走”的原则，城市房屋拆迁实质上是国家为了征收该片国有土地的使用权而附随性地征收其上的房屋所有权。

三、国有土地使用权与农民土地承包权征收补偿标准的差异
　　我国《土地管理法》第58条规定，政府“为公共利益需要使用土地”或者“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地”而“（提前）收回国有土地使用权”时应对土地使用权人应当给予“适当补偿”。我国《城市房屋拆迁条例》第24条则规定“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”这一规定确立了在城市房屋拆迁中“以房地产市场评估价格”对被拆迁人进行货币补偿的原则。也就是说，对被拆迁人的补偿范围包括房屋所有权和房屋占用范围内的国有土地土地使用权，补偿标准均为“房地产市场评估价格”。但是，当国家因建设需要而征收农民集体所有的土地时，其征收客体实际上包括集体土地所有权、农民土地承包经营权以及被征收土地上的附着物等。根据我国《土地管理法》第40条的规定，征收农民集体的土地，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。可见，对农民集体土地的征收补偿中，只有“安置补助费”是对农民土地承包经营权的补偿（“土地补偿费”为对集体土地所有权的补偿，直接发放给集体经济组织；“地上附着物和青苗的补偿费”为对集体土地改良物所有权的补偿，直接发放给其所有权人），其标准为“每一个需要安置的农业人口的安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍；但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”这种补偿标准既没有反映出农地转为非农地的预期土地收益，也没有完全反映农地本身的预期收益。我国《农村土地承包法》明确规定土地承包期限为三十年，国家有关政策并重申“三十年后也没有必要变”。所以，即使按农地本身的用途计算，对被征地农民的土地承包经营权的补偿也不应该只有“被征收前三年平均年产值的四至六倍”。也就是说，我国对农民土地承包经营权的征收补偿既不是按照农地转为非农地的市场价给予补偿，也没有按照农用地本身的市场价进行补偿。这与在城市房屋拆迁中对被拆迁人土地使用权的征收补偿存在较大差异，是典型的“同地不同价，同地不同权”的表现。

四、提高对被征地农民土地承包权的补偿标准，建立统一的城乡土地征收补偿体系
　　我国目前对农民土地承包权的这种补偿标准既没有反映出农地转为非农地的预期土地收益，也没有完全反映农地本身的预期收益。因此，在实行“城乡统筹”发展的背景下，应赋予被征地农民与城市被拆迁人平等的土地征收补偿权，大力提高对被征地农民的补偿标准。
　　我国目前学界对农用地转为建设用地的增值收益如何在国家、集体和农民之间进行公平分配有不同的观点，它涉及到土地发展权的归属，是一个重要的公共政策选择问题。但即使不考虑土地发展权的归属，仅按照农地本身的用途为补偿依据，国家对被征收的集体土地所涉及的相关权利人的补偿还不完全和充分。比如，征收农民集体所有的土地时，实际占有和支配该土地的权利人是享有30年使用权甚至可能是“永佃权”的土地承包人，从这个意义上来说，国家对集体土地的征收实际上是对土地承包权人的土地使用权的征收，对土地所有权的征收则表现为附随性的特征（尤其是在国家取消农业税和附着在土地上的收费后，集体土地所有权实质上已经被“虚化”和“空心化”）。因此，对集体土地征收的补偿对象应主要侧重于在法律上享有完整产权的被征地农民。
　　当然，大力提高对被征地农民的补偿标准，既要充分考虑到目前各国均以完全补偿为原则的发展趋势，同时也要从我国的实际情况出发。我国目前尚处于社会主义初级阶段，经济发展水平较低，倘若推崇完全补偿原则，完全比照目前非农地的市场价格作为补偿标准，国家财政上将难以承受，最终将会影响到经济的发展和广大群众的切身利益。②
　　基于以上认识，笔者认为，我国在一定阶段仍可采用不完全补偿原则，但应以完全补偿原则为发展方向，对于经济发展较快地区，应当鼓励采取完全补偿的办法。我国已有个别地区已经采取了完全补偿原则，如广州市完全由用地单位与被征地农民集体直接协商，参照当地形成的不同地段的市场价格确定征地补偿标准，目前征地标准为25万/亩，基本上与地类、产值没有关系。③对于经济欠发达地区，则可从实际出发，采取由土地原用途价格和社会保障费两部分组成的“征地综合区片价”补偿办法。所谓“征地综合区片价”，是在考虑农村集体土地存在农业生产资料和农民社会保障两种功能的基础上，主张土地价格是由土地原用途价格和社会保障费两部分组成。其中土地的原用途价格要充分考虑土地承包经营权、土地产值、土地区位、当地经济发展水平等因素；社会保障费用要保证为被征地农民建立社会保障体系。前者通过土地评估确定，后者根据当地群众生活水平和社会保障实际需要确定。采取这种办法确立的补偿标准，将基本上保证农民不会因为土地被生手而降低生活水平。