农村土地使用权流转制度创新必须解决的几个问题
                            　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　西南政法大学 刘俊
　　随着国家批准成都、重庆两个统筹城乡发展综合配套改革试验区的设立，农村土地承包经营权流转的理论研究与创新性实践，在全国掀起了新一轮高潮。然而，我国农村土地流转，是一项基础性的制度，它不仅决定和制约着许多其他的相关制度，而且也涉及诸多需要考量的及其复杂的社会因素。正是由于这个原因，才形成了目前仍无突破性进展的理论研究与实践局面。因此，本文所表达的思想观点，并非是关于这一难题的破解，它仅仅是为这一问题的最终解决提供一些有益的研究积累。
　　一、充分认识农村土地流转制度创新的意义
　　以重庆市统筹城乡发展综合配套改革而引发的农村土地流转制度的创新，它不单是一个重庆问题，而是通过重庆的创新试验，破解我国“三农” 问题的社会难题。因此，我国任何一个区域的一项成功的农村土地流转制度创新，都将意味着一个符合中国实际需要的、能够科学地解决中国“三农”问题的新的土地利用制度的诞生。这项土地制度应当是不同于人类现存几种土地制度模式的、有中国特色的农村土地利用法律制度。有鉴于此，该项制度创新必须解决以下几个认识问题：
　　1、采取积极稳妥的方式推进，克服急于求成的功利思想。农村土地利用制度，是构成现行我国农村社会结构的基础。一种制度形成之后，它会产生强大的制度路径依赖。新制度的创设一旦失误，变革这项制度的难度与社会成本都将不可估量。因此，“谨慎”应当成为这一制度创新的基本原则。没有充分的把握，宁肯维持现状不动，也不给未来的改革制造新的制度障碍。
　　2、需要一个系统的理论支撑。中国农村土地，既是一项独立的财产权，又是一种重要的自然资源；它既承担着农民的生存保障功能，又必须符合市场经济的效率原则；既蕴含着提高利用效率的内在冲动，又承载着我国的粮食安全的重任；既能够吸纳劳动力，又能为工业和城市经济的发展储备劳动力。因此，一项科学合理的农村土地利用制度，必然应当包容与此相关的各项价值诉求和各种社会因素。这样的制度设计与实践，没有一个系统的理论支撑是极其危险和盲目的。
　　3、在“效率优先”的指导思想下，前25年的改革开放，我们获得了令世界瞩目的持续高速的经济增长，综合国力也因此而迅速增强，这是我们必须充分肯定的。然而，我们也应当清楚地看到，高速经济发展的同时，也带来了社会利益关系的失衡和农村发展的滞后。党的“十六大”之后的“和谐社会”、“新农村建设”和“统筹城乡发展”等重大举措，都是在这一社会背景下提出的。因此，从一定意义上讲，统筹城乡发展综合配套改革，实际上就是对过去高速经济发展中不可避免的不利社会后果的补救。这种补救性质，决定了不能不加选择地套用改革初期的促进经济增长的成功经验。如果以一个导致“问题”产生的措施去消除这个“问题”，不仅不可能，而且会使已有的问题更加恶化。我们应当善于逆向思维，跳出过去促进经济发展惯用的路径与方式，以“效率”与“公平”，更加关注“公平”为指导思想，通过观念创新带动制度创新来破解统筹城乡发展改革的难题。如果说以往的改革主要是先通过实践去创新理论与制度的话，那么，本次土地流转制度的创新与改革，则应当在调查研究、吃透现实的基础上理论先行。土地制度的改革它并不仅仅只涉及这项制度的本身，一个相对成熟的社会制度下的我国农村土地利用制度的创新，已经不再是“群众运动”方式能够实现的。
　　二、需要澄清的几个问题
　　农村土地流转制度的创新，必须吃透以下几个基本问题：
　　1、在现行的农村土地承包经营权法律制度基础上，不可能创新一项真正的农村土地流转法律制度。我国现行的农村土地承包法律制度，完全以农民的生存保障为基础，以社会公平的价值理念为目标，它遵循了“需要就是权利”的社会保障规则。在这样的制度背景下，承包土地使用权不具有流动性特征。因此，无论如何我们也难以看到承包土地使用权自由流转的市场繁荣景象。即使我们的《物权法》明确土地承包经营权是一项独立的物权，我们也不难预见：不会出现承包土地经营权自由流动的农村土地流转市场。因此，必须改革农村土地对农民的直接的以劳动行为为依附的生存保障模式。
　　2、农村土地使用权的流转，并非农村土地制度设计的真正价值目标。我国“三农问题”的解决，最终需要设计一种有效率的农业土地利用制度。由于“市场”的精髓在于“效率”，所以我们才不遗余力地通过建立土地流转法律制度，以实现土地利用的效率目标。但是，我们务必清醒地认识到：一个以“效率”为目标的农村土地流转法律制度，必须以土地的农业种植用途为前提。这是一个涉及国家粮食安全甚至是政治安全的大是大非问题，如果抛弃这个前提，我们也大可不必多年来绞尽脑汁地想方设法寻找解决我国“三农问题”的路径。因为，只要允许农业用地用于非农建设，不再限制农村土地的利用方式与利用用途，即可立即释放巨大的经济价值，但这恰恰是一条我国始终不能逾越的底线。现行的地方政府所推崇的承包土地经营权流转的成功范例，大多都以舍弃土地的农业种植用途为代价，这也是极其令人担忧的。
　　3、农村土地流转制度创新的难点，并不在于设计一套流转规则，而是创新一项能够自由流动的农村土地的权利类型。对于土地使用权的流转与交易本身，我们并不陌生，从小到大，谁不会买卖东西！核心问题在于进入市场交易的“东西”的可交易性及其可交易程度。我们《农村土地承包法》不是用一节专门规定土地承包经营权的流转吗？但我们并没有由此而看到一个发达的承包土地经营权的交易市场。同样的原因，我们也不应当对新的《物权法》关于土地承包经营权是一项物权的定性报以更大的期望。因此，建立农村土地使用权流转制度的关键，在于设计一项能够真正自由流动的，符合交易法律特征的，能够促进交易繁荣的农村土地使用权的权利类型，以替代目前并非以自由流转为目的而设立的承包土地经营权。
　　三、农村土地使用权流转的几项基础性工作
　　创新农村土地使用权流转法律制度，必须做好下几项基础性工作：
　　1、拟制一项在法律上能够自由流动的可供市场交易的土地权利。我国的土地公有制，决定了集体土地所有权的不可交易性，现行的以农民生存保障为基础建立的农村承包土地经营权，事实证明也不可能肩负起这项历史的重任。道理其实非常简单：因为农村土地承包经营权本来就不是以市场交易为目标而设计。因此，现行的农村土地承包经营权的流转，最终无法逾越法律上的四大障碍：（1）与《公司法》有限责任公司股东人数最高限制的冲突。我国《公司法》规定的有限责任公司股东最多不超过50人，但许多集体经济组织以承包土地使用权为核心的股份制改造，其土地承包经营权的集体成员，远远不仅50人。（2）与《公司法》不得撤回投资的原则冲突。土地承包经营权人，将土地使用权作价入股，仅限于30年承包期的土地承包经营权扣除已经使用的年限后的剩余年限的权利。本轮土地承包期届满，另一轮土地承包重新配置土地权利时，承包土地必须依法在重新配置权利时的集体成员中重新进行分配。因此，依据《公司法》运行的权利与依据《土地承包法》运行的权利始终无法对接。（3）与《公司法》的出资规定冲突。按照《公司法》的规定，公司注册资本的实物出资应有一定的比例限制，现金资本一般不低于30%，而现行多数农村集体经济组织的股份制改革，都几乎全部以土地承包经营权实物形态出资。（4）与《土地管理法》耕地的特殊保护原则相冲突。我国《土地管理法》严格的农业土地用途管制法律规定，使农村以土地承包经营权为核心的股份制企业无法象一般企业依法承担民事责任，一旦企业破产或者其他原因产生清算，农业土地会按规定无条件还给农民耕种。即使是采取抵押的流转方式，但也由于对土地承包经营权的诸多限制而导致实际上难以将承包土地用于抵偿债务。因此，以农村土地使用权的灵活流转为目标设置一项独立的土地权利，才是创新农村土地流转制度的关键。
　　2、统一一个计量标准。目前重庆市农村的土地面积，基本上都以习惯“亩”作为计量单位，这种由历史沿袭下来的习惯亩，在不同的区域其面积各不相同。一些地方的一亩可能是标准的667平方米，而在另一些地方一亩可能会超过1000平方米。如果连交易的标的都不确定，怎么可能进行公平交易呢。因此，必须痛下决心，按照《中华人民共和国计量法》的规定，对重庆市农村土地面积作一普查、测量和登记。这项基础性任务不完成，也就不可能有正常有序的土地使用权流转市场。
　　3、建立一项科学合理的农业土地用途分类与管制制度。在人们越来越重视土地经济价值的社会背景下，土地的用途与经济效益直接相关。因此，各国的土地法都将用途管制作为促进土地流转的一项基础性制度。我们的立法与决策之所以不敢彻底放开我国农村土地使用权的流转，其根本原因就在于我们没有一个完善与发达的用途管制制度。用途分类愈科学穷尽，用途变更规则愈完备细致，我们也就越不至于担心灵活的农村土地流转会产生不良的社会问题，也就不必再采用设置过多的流转程序与繁琐手续再反过来限制流转。同时，也只有在完善的用途管制法律制度下，才能真正地避免，农村土地流转改革过程，再次成为城里有钱人发起的与城市房地产市场改革初期相类似的农村“圈地运动”，才能使农村土地流转制度的改革实践，真正成为惠及农民“惠民工程”。
　　4、建立一个有效的流转中介服务机构和信息平台。一个真正繁荣的农村土地流转市场，必然有与之相适应的市场中介服务体系和信息平台。一个完善、发达的农村土地流转信息平台，是促进土地流转的必要条件，它可以将城市的资金、技术、人才、项目等市场要素和资源与农村的农业土地使用权迅速、有效地连接起来，实现各种资源要素在城乡之间的优化配置与整合。因此，这个信息平台应当是一个：开放性的，范围也不仅限于重庆的，各种信息尽可能丰富系统的，传递速度准确快捷的信息平台。
　　5、确立一个统一的土地权利登记机构和登记制度。农村土地权利登记，是承包土地使用权流转的基本要求，一个发达的土地权利登记制度，反过来又能促进土地使用权的流转。土地作为典型的不动产，已经十分依赖权利登记制度的完善，而我们试图建立城乡一体化的农村土地流转市场，就更加需要一个完备的土地权利登记制度。目前，重庆市城镇房地产登记制度已经建立并完善，但农村土地及房地产权利登记，尚属空白。因此，建立一个完备的农村土地及房地产权利登记制度势在必行。
　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2007年12月25日

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