会议地点：沙坪坝校区办公楼第二会议室
会议时间：2008年4月14日晚上7：30-11：00
参会人员：刘俊 但彦铮 刘云生 赵树坤 米本家 张俊文　熊晖 李雄 洪海林

但彦铮：重庆市统筹城乡发展中的户籍制度改革提纲
　　一、 政策依据
　　加快建设统筹城乡综合配套改革试验区，是贯彻落实党的十七大精神和胡锦涛总书记对重庆发展所作“314”总体部署的重要任务和战略举措。国务院于2006年3月27日发布了《关于解决农民工问题的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》中指出：“农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军”。他们的部分“已成为产业工人的重要组成部分”。“为统筹城乡发展，保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，推动全面建设小康社会进程”，必须“深化户籍管理制度改革。逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题。中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。具体落户条件，由各地根据城市规划和实际情况自行制定。改进农民工居住登记管理办法。”
　　2007年重庆市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区以后，政府也提出“完善城乡社会及基层组织管理。逐步剥离附加于城镇户籍上的社会生活权益，探索以社保户头对常住人口和对流动人口进行动态管理。提高农民工民主政治生活参与度，组织农民工自愿在务工地参加选举，参与社区管理和服务。鼓励有条件的农民工家庭迁入城镇。实行积极、稳妥、有序的城镇户籍管理政策。引导有条件的农民工在务工地安家落户，力争2012年前每年引导15万左右有条件的农民工举家进入市内外城镇定居”的目标。
　　二、 研究目标
　　总体目标：力争提出户籍制度改革的纲要，符合统筹城乡总体规划。
　　具体目标主要包括：1. 平衡城镇与农村利益
　　　　　　　　　　　2. 打破城乡二元结构
　　　　　　　　　　　3. 保护农民工的利益
　　　　　　　　　　　4. 推进迁徙自由权利的实现
　　三、研究思路
　　（一）回顾与总结我国户籍制度历次改革的经验、成就与不足
　　（二）剖析统筹城乡的具体含义，以及统筹城乡提出的社会背景
　　（三）比较国内外户籍制度改革的成效，发现我国户籍制度改革的特点，户籍制度改革中存在的问题，及其原因
　　（四）提出我国户籍制度改革的设想，分别从户籍制度改革的总体思路，直接手段，辅助措施以及法律完善等几个方面进行分析。
　　四、研究方法
　　　1. 运用问题导向方法研究，发现户籍制度改革中的问题，认识主要问题。
　　　2. 调查研究方法研究，在重庆市内选取适当的调查对象。
　　　3. 运用文献研究方法，认真学习相关文献，如，十七大报告、重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见。
　　　4. 运用比较研究方法，研究国内外户籍制度改革中的措施和成果。
　　五、研究过程中遇到的困难
　　　缺少实地调查，难以获得第一手的资料。缺少权威机构的统计数据。
　　　以上是课题研究的初步思路，请各位老师指导，提出批评意见和建议。
附：课题研究大纲
　　《重庆市统筹城乡发展中的户籍制度改革研究》课题大纲
一、 户籍制度的历史沿革及其功能分析
　　（一） 户籍制度的内涵
　　我国现行的户籍管理制度是新中国成立以后逐步建立起来的。主要由三部分组成：一是户口登记制度。规定城市和农村人口实行常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更更正等七项内容的户口登记制度。二是户口迁移制度。我国户口登记制度实行在常住地登记户口的原则。公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口迁移。三是居民身份证制度。为16周岁以上的公民颁发身份证，16周岁以下的公民可自愿申领身份证。
　　目前户籍管理的法律依据仍然是1958年1月全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布的《中华人民共和国户口登记条例》。
　　（二） 历史沿革
　　第一阶段1958年以前，自由迁徙期
　　新中国成立初期：对人口迁徙管束较为粗放。
　　1954年，中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。
　　1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。
　　1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。
　　第二阶段1958至1978年，严格控制期
　　1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。提出“随母落户”原则。
　　1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。
　　第三阶段1978年以后，半开放期
　　1984年，中共中央一号文件，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户；继而国务院又发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户。
　　1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。
　　1994年，取消户口按商品粮为标准划分为农业和非农业户口的“二元结构”，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口3种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理。
　　1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。
　　1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众共反映强烈的问题。
　　2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。
　　1958年正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度
　　1963年公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”
　　1975年修正的《宪法》颁布，取消了关于公民迁移自由的条文
　　1977年11月确立从农村迁往城市、从小市迁往大市的控制原则
　　1980年10月确定对于迁移进行指标与政策的双重控制
　　1984年国务院发文允许农民自理口粮进城镇落户
　　1992年底国务院户籍制度改革文件起草小组成立
　　1997年开始小城镇户籍制度改革试点
　　2001年3月30日国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进
　　1993年9月30日国务院召开会议研究户籍制度改革问题，小城镇户籍制度改革由此起步
　　1998年7月22日国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，旨在解决夫妻投靠等部分城市户口迁移当中的突出问题。
　　（三） 户籍制度的功能分析
　　户籍管理是世界各国普遍采用的一项重要的行政管理制度，也是国家行政管理的一项基础性工作。其主要功能：一是政府职能部门通过对公民基本情况的登记管理，确认公民的民事权利能力和民事行为能力，证明公民的身份，便利公民参加各种社会活动；二是通过户籍登记为政府制订经济社会发展规划、实施包括治安管理在内的各项行政管理提供人口数据及相关基础性资料。
　　历史及其现实的功能：
　　1. 它是根据中国工业化赶超战略的需要而建立起来的行政体制，是计划经济体制在社会生活领域的一个核心制度，起着让农村支撑城市、农业为工业化提供积累的功能；
　　2. 它的建立深刻地反映了工业化进程受制于城乡二元结构的深层次矛盾，是在短缺经济情况下的制度安排。它在户籍人口管理职能上附加了许多利益分配的功能，其结果是又固化和加重了城乡二元社会结构；
　　3. 它用行政手段把全体公民划分为城市人和农村人两个不平等的，城镇居民享有福利待遇和劳动就业机会，而农民则被束缚在土地上，形成了两种不同的身份等级制度。中国城市化和工业化过程被人为隔离，城市功能萎缩，不断向农村、向土地转移人口压力。
二、 重庆市统筹城乡综合配套改革中的户籍制度改革问题
　　（一） 对于当前户籍制度改革的背景分析
　　当前的户籍制度改革，实际上是在工业化已有了相当发展，而城市化落后于工业化所产生的种种矛盾中启动的，主要有以下方面：
　　1. 城市化之后与工业化的矛盾
　　2. 国家城镇化战略由计划型向市场型转变的矛盾
　　3. 户籍二元管理结构和劳动力市场配置的矛盾
　　4. 建立全国统一市场和国民待遇不平等的矛盾
　　（二） 对当前城镇户籍制度改革的基本评估和问题分析
　　1. 当前户籍制度的改革思路和实施。近期，政府推进户籍管理制度改革的基本思路是：首先，尽快打破农业、非农业户口管理二元结构，废除由此衍生的“农转非”计划指标管理政策以及蓝印户口等户口形式，按照在居住地登记户口的原则，建立全国城乡统一的户口登记管理制度。第二，逐步放宽户口迁移的限制，以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，调整城市户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。第三，逐步剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能，弱化户籍背后的利益关系，恢复户口管理作为民事登记的基本社会职能，实现由户的管理向口的管理的转变。抓紧制定户籍法，完善户籍管理工作的法制化。
　　2. 当前户籍改革的改革政策和路径设计。这一轮户籍改革的改革政策是以准入条件代替指标管理。即以固定的住处和稳定的收入为基本条件，各地根据自己的情况设置准入门槛。门槛是一种事先批准的机制，它的内容包括：规定固定住房中对住房面积的要求，对住户居住年限的要求；规定稳定收入中对收入数额的要求；以及对人们的学历、技术、投资资金、纳税金额等其他方面的要求。
　　3. 当前户籍制度改革的几个问题。城市资源的短缺问题首先反映在教育上出来了、城镇化程度不同的地区对城镇户籍改革反映有差异、城镇户籍改革为城镇化的发展提供了加速生产要素流动的制度前提、出现了新的不平等的问题、城镇化中的区位差异因素更加突出出来了、提高城镇管理水平成为非常紧迫的现实问题、给基层民主建设和政权建设带来新的课题、在建立城乡一体化的户籍管理方式后，各地区之间、城乡之间在就业、居住、社会保障等方面有巨大的政策性差异需要抹平。
　　4. 其他城市的改革经验分析。主要包括对郑州市、昆明市、浙江省奉化市、宁波市等省市的户籍制度改革实践的成败得失进行理论分析。
三、 重庆市统筹城乡综合配套改革试验区背景下对户籍制度改革的思考和建议
　　（一） 改革的目标与价值
　　终极目标：实现在法制基础上的居住和迁徙自由，是我国户籍制度改革的目标。
　　户籍制度改革的目标不是完全废除户籍制度管理，而是将户籍管理中的人口信息管理功能与社会分层控制管理功能进行适度的分割；建立以现代信息技术为载体的人口信息管理平台和符合信息社会的人口动态管理机制，主要的管理部门由公安机关户政管理部门管理为主转化为民政或者人口与计划生育部门为主，整合国家统计局、公安局户政管理等相关部门的职能，形成面向社会的公共服务体系；建立危险（犯罪）人员信息管理与社会控制专业管理机构，实现社会控制的社会化。将公安机关户政管理职能中除了人口信息管理以外的职能，实现专门机关与群众路线有机结合，实现社会治安管理的社会化。
　　具体目标：1. 平衡城镇与农村利益
　　　　　　　2. 打破城乡二元结构
　　　　　　　3. 保护农民工的利益
　　　　　　　4. 推进迁徙自由权利的实现
　　（二）指导思想
　　户籍改革应当坚持分类指导，逐步推进，兼顾不同地区的特殊性的原则。建立以法制家市场的调节机制，处理好平等、效益、稳定三者关系，通过科学地设置准入门槛，促进人口的合理流动的原则。
　　（三） 改革具体措施和建议
　　1. 完善配套的法律制度。除了加快制定《户籍法》以外，还需要综合考虑《农村土地承包法》、《农村村民委员会组织法》等法律法规的修改完善，需要进行乡镇管理体制改革和基层民主建设。将《户籍法》的制定与《户口登记条例》的修改以及《中华人民共和国居民身份证条例》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国未成年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人权益保障法》等法律法规的修改完善有机结合起来。建设新型社区管理体系，缺乏合格管理人才和文化人才的问题也突出出来了。
　　2. 建立由户口登记、身份证管理等制度构成的，以现代科技装备起来的科学的人口管理系统，实现静态管理向动态管理的转变。
　　3. 人口管理制度与机制体制改革。建议中央设置“国家人口管理委员会”，统一管理全国人口事务。建立政策调节与法律约束相结合的人口管理机制。
　　4. 制定《社会治安综合防控法》，将户籍管理中的社会控制功能剥离出来，使身份证管理制度与登记制度成为一种公开的个人信息管理平台，将社会控制的功能通过社会治安综合防控法予以全面体现，包括违法人员的社区矫正、恢复性司法措施的监督、监视居住和取保候审人员的监督的社会化、危险犯罪人员（犯罪前科）的信息公示制度、尤其是针对妇女儿童犯罪等暴力犯罪人员的监管社区化举措等均由该法律进行规定，真正实现社会治安综合治理。
　　5. 其他配套改革。建立以城市标准住房和固定工作为导向的人口迁移制度、建立分类实施的农村承包土地流转和宅基地性质转换制度、建立健全城乡统筹的就业制度、建立城乡统一的社会保障制度、统一城乡福利保障和城市资源共享和合理配置问题等。