一年前的2007年8月，重庆市政府出台了《关于加快农村土地规模经营促进产业发展的意见》，鼓励各个区县以多种形式探索流转土地，包括转包、转让、互换、出租和入股等。当时正值国务院批准了重庆、成都“统筹城乡综改试验”不足两月。
　　但在实践过程中，基层却一再感到政策的压力。一方面是关于流转方式。去年7月，重庆市工商局出台了被称为“50条”的《关于服务重庆城乡统筹发展的实施意见》，明确允许以土地经营权入股成立有限责任公司和合作社。甫一面市，便受到全国关注。争议之一便是土地承包经营权并非完全意义上的产权，资本化后对农民风险太大。
　　另一方面是流转的用途。
　　一位有意投资农村的企业家对记者表示，土地流转最终是要解决产业化问题，从而增强地方和农民的财力。
　　这个产业化对资本投资来说，并不包括粮食。“国家对基本农田保护非常严格，规定不得改变土地的农业用途，但实际种、养殖这样的农业产业，效益都不高，有实力的资本对此并不感兴趣。”重庆市一位县委书记对本报记者坦承。
　　西南政法大学副校长刘俊，最近参加了重庆市人大举办的统筹城乡法律研究会议中，他注意到汇集来的各方的土地流转资料，没有一亩用于种粮食，要么从事花卉，药材，养殖等其他用途，要么就像海龙村，违规转为工业用地。
　　这两件事都牵动了各方神经。从2007年下半年开始，国家有关部委先后来渝进行了专题调研和检查。
　　在调查中被告知，目前重庆市的农地入股已低调地转入小范围试点，非农用途的流转已经被叫停。重庆市发改委主任杨庆育在2008年年初公开解读重庆城乡统筹方案时一再强调，在统筹城乡综合配套改革试验中，必须坚守耕地保护、粮食生产、生态环保和群众权益保护等改革底线，控制改革风险，并必须坚持耕地面积不少于3160万亩、粮食产量不低于1100万吨的改革底线。

　　制度的跋涉空间
　　在制度的历史空间中，土地直接产生的收益，一直居于末端。
　　2007年底，九三学社九龙坡区委对九龙坡土地流转进行了调查研究。在随后撰写的报告中表示，在确定土地流转价格上，往往只确定了农户土地种植的收益部分，即一亩土地一年能产多少粮食，没有确定土地的地差部分(因没有评估标准和机构)，这种土地地差就成为承租人的效益，农户无法分享。
　　“正是这些多层面限制，将土地保障意思贯穿到了土地利用的各种环节，严重妨碍了土地的流转。”刘俊说。
　　新中国后，中国的土地改革大致经历了三个阶段，农民个体所有，家庭自主经营；劳动群众集体所有，集体统一经营；劳动群众集体所有，家庭承包经营。
　　1950年代中期以前，国家确立了私有化的土地政策，土地所有权和使用权均归农民。至1956年，情况发生变化，当时国家战略是优先发展城市及国家工业，而分散，落后的个体经营方式无法提供大规模工业化城镇化所需的生产、生活资料。
　　随后合作社开始出现，人民公社。标志性事件是1958年4月，《人民日报》刊发了经毛泽东亲自修改的《嵖岈山卫星人民公社试行简章(草案)》，草案规定将农业社包括土地在内的生产资料，生活资料自留地，宅基地等无偿划归人民公社所有。
　　人民公社加之并行推行的统购统销等政策，为工业提供了近万亿积累和无法计量的劳动力，但也造成了城乡的长期分割。
　　这种限制，直接的结果使得农民在土地流转中没有话语权。“土地从种粮这一效益最低的用途，变为高效率的经济用途的成果，农民都没有分享。如几万亩果园，深加工，成体系，产业链与城市对接，把农产品变成市场商品，这一部分的价值，农民分享不了。”刘俊说。作为重庆市政府决策咨询专家成员，刘俊参加了重庆统筹城乡总体方案的制订全过程。
　　“承包经营权是为生存保障而设计的制度，并非为效率，所以根本不能促进流转。”刘俊向记者表示。
　　此种土地制度沿革历史复杂。1970年代末，农村家庭联产承包生产责任制开始冒头，1978年，十一届三中全会认可了安徽小岗村13户农民的试验。劳动群众集体所有，家庭承包经营的形式在随后的1980年代得到全面确立。
　　家庭承包制，在一定时期内，调动了农民生产积极性，有力促进了农业生产的发展。但它作为传统带有福利性质的小农经济，却无法适应现代农业的对效率的追求。
　　“在一定程度上，无论农村集体土地所有权，还是农民土地承包经营权，实际上是一种呆滞的权利。”刘俊称。
　　无论《农村土地承包经营权法》，还是《物权法》，均将土地作为农民终生生存保障而与土地制度紧密结合在一起，严格限制农民对这个权利的处置，包括集体组织成员优先权限制，承包期限的限制，土地用途的限制，流转受让人的限制，发包方同意限制等等。
　　2007年，受重庆市人大委托，刘俊牵头起草了“重庆市实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法”。立法期间，进行了大量实践调研。

　　创新的成本
　　土地流转改革创新，向何处去？
　　本报记者获悉，用农村宅基地来换城市住房，目前已经在重庆和成都悄悄进行。下一阶段，允许农村建设用地尤其是宅基地入市交易，将是土地流转的一个焦点。目前小产权在各地的涌起，已被国家叫停，但仍以各种方式存在一些城郊。
　　如重庆市九龙坡出台了“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的方案，在白市驿镇清河、高田坎和高峰寺试点宅基地整体流转。
　　方案核心内容是，三个村拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，可以腾出80%左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。
　　方案公布后，如所有的改革创新一样，看法不一。
　　“新社区房屋的产权，并不及原来的宅基地。”在调查中，村民向记者表示。重庆社科院的一位专家也向记者表示，“把宅基地仅仅认为是安居用地保障，是对土地法的狭隘理解，它应该成为农民财产性收入的重要来源。”
　　西南政法大学有个重庆市“统筹城乡综改”专家团，由刘俊牵头负责。从去年到现在，他们不定期与重庆市发改委等政府部门，讨论相关话题。他们对“九龙坡方案”有一个比较集中的意见，认为整个宅基地，初始权利的配置，不是在公平的基础上形成的权利。
　　“现在按市场定性，这么大的土地所有权利，现在没有建立相应的制度约束下，价值瞬间释放，现在的利益关系将被打破，将会导致农民再分化更加严重。”刘俊表示。
　　土地流转每走出一小步，可能就是中国农村制度变革的一大步。在现行体制下，地方探索空间有限，但仍有领域可深入。
　　如粮食生产方面，本报记者获悉，成都已经开始这方面的探索，政府决定设立基金，为种粮食的农户每亩每年补贴400元。这项政策有利于保护耕地流转中的用途。
　　曾长期担任重庆市国土和资源管理局副局长的邱道持，有一个观点是，“既然农民承担了相应的确保粮食安全，维持社会稳定的国家责任，政府就应对其有补偿，以鼓励其耕种。”但对于拥有3300万亩耕地的重庆来说，在这样一个巨大的改革创新成本面前，“只能选择其它途径，金额将超过其承受力。”邱道持表示。
　　在单纯的补贴之外，政府亦大有可为。如设立一个规范的农村土地流转市场，这在农村几乎是空白。“城市建设用地流转已形成规范化的市场体系，但农村很难看到集体打广告，也没有流转市场，重庆可试点建一个农村土地流转市场。让全国农村土地流转都到这边来。”邱道持表示。
　　对于这些制度构想，刘俊认为，在现行的农村土地承包经营权法律制度基础上，不可能创新一项真正的农村土地流转法，它遵循了“需要就是权利”的社会保障规则，“无论如何也难以看到承包土地使用权自由流转的市场繁荣景象”，因此必须改农民与土地依附的生存关系。
　　主流的意见是主张土地国有。刘俊是这个观点的支持者，“所有权在国家手里。在此基础上，设置了一个可流转的土地使用权，这种土地使用权流转，与国有土地出让的性质一样。可用于买卖，抵押，出租等等。国家只对其用途和规则进行管制。”
　　眼前相对迫切的，似乎应该是建立一项科学合理的农业用途分类与管制制度。
　　九三学社九龙坡区委在调查报告中称，九龙坡区城镇化、工业化的迅速发展，对非农建设用地的量越来越大，激活了非农建设用地市场，必然会出现违规流转集体土地。这不仅是城镇化、工业化发展必经的过程，也是改革农村土地使用制度不能回避的问题。在一产占全区经济总量越来越低的情况下(2006年只占1.9%)，要想把土地流转控制在不改变用途，显然是难以控制的。
　　这样的情况，也正好是海龙村走过的路。
　　对土地流转的种种设想，刘俊认为，创新一项科学合理的土地利用制度，没有一个系统的理论支撑是极其盲目和危险的，在没有充分的把握下，宁肯维持现状不动，也不给未来的改革制造新的制度障碍。
　　“而建立这样一个实现土地利用效率为目标的新的土地流转法律，必须以农业种植用途为前提，这涉及国家粮食生产安全甚至政治安全。”刘俊说。
　　问题似乎又回到了起点。