摘要：本文在比较中西四种乡村治理模式基础上，致力于从乡村治理演化轨迹、价值诉求方面探讨统筹城乡模式下的一体化、市场化、民主化、系统化价值目标体系，进而从四大主体、五大关系论证统筹城乡模式下乡村治理制度创新理念及其实现路径。
关键词：统筹城乡；乡村治理；价值目标； 制度创新

　　本文所谓统筹城乡，旨在运用价值趋同与制度变迁理论，通过政策性、法治化调整使城乡获得平等之生存与发展权利，藉此消灭传统城乡差别，建立城乡发展一体化、资源产品市场化、政治生活民主化的新模式。上述界定有赖于如下假设：数十年城乡二元结构导致城乡发展不同步，甚至导致地域、政策、福利、机遇等诸方面的城乡区隔，违背了社会主义国家制度所应有的公平正义，已经或可能诱发大面积、多层次的社会矛盾。
　　本文所谓乡村治理，系指城乡一体化进程中中国乡村社会政治经济、文化卫生与其他公共事务的系统解决或处理过程或路径，以及各主体之间由此所形成的行为范式与制度规则。
　　本文方法论视角采用传统自由主义与功利主义价值立场：于社会主体行动意愿方面采自由主义立场，主张农村居民与城市居民应享有平等之生存与发展权利，应享有自由抉择、自我实现之合法性资源；于社会主体行动力及公共产品分配与再分配方面采功利主义立场，主张统筹城乡应以效率为中心，为社会主体带来最大福利。

一、 乡村治理传统形态比较研究
　　作为一种历时性行为范式，乡村治理于历史层面存在过多种形态。本文以历史时段区分为如下四类：
　　（一） 封建主义形态
　　所谓封建主义模式，系指中国近代以前之乡村治理形态。传统封建社会之乡村治理虽或存在时代性差异，亦有众多社会性变迁，但就其大旨而论，表现为国家——家族——个体之间的大循环系统。其中，国家、家族、个体之间社会地位、行动意愿、公共福利呈递减趋势，国家、家族及其代理人一定程度成为乡村治理的主导性力量。国家及其层级性官僚机构通过对乡村家族及其精英的控制，实现了一种家国一体（官治+绅治）的乡村治理模式。其核心力量于国家——家族层面通过政治道德（忠）予以维系；于家族——个体层面通过血亲道德（孝）予以维系。
　　（二） 三民主义形态
　　近代以降，虽然存在各种社会改造运动[1]，但其主流形态仍以三民主义社会理想进行构建。该形态表现为国家——保甲——家族——个体之间的大循环。与封建主义形态最为重大的区别在于，通过保甲制度将国家意志与权力渗透于乡村社会各领域，成为一种公共权力的显性延伸。
　　（三） 社会主义形态
　　社会主义乡村治理形态肇始于新中国建立之初，大成于社会主义集体经济组织形成之时，表现为国家——集体——家庭——个人的大循环。与前二者不同，社会主义乡村治理形态呈现为两大特征：其一，消解绅权势力，以集体代替传统保甲制度，集体既是国家于乡村社会的政治、经济、文化各方面的代理人，也是乡村社会自治的制度性力量；其二，以消灭传统家族力量（族权）为目的，确立了以单个家庭为主体的乡村治理单元。
　　三民主义形态与社会主义形态的共同点表现为：不断削弱家族、家庭对乡村社会的控制力，以异质性（非学缘性）社会管理力量（保甲、集体）嵌入乡村社会治理环节，导致个体力量边缘化，个体利益层级化，家族、家庭、个体丧失与世俗公共权力对抗平台。但无论是三民主义模式，还是社会主义模式，世俗公共权力均未有效提供乡村社会政治经济、文化卫生及其他公共事业发展之动力机制与配套福利措施，导致乡村社会陷入长期贫困、落后，诱发了长时段恶性历史循环。
　　（四） 资本主义形态——以英国与日本为中心
　　资本主义乡村治理形态表现为国家——地方自治政权+乡村自治组织——家庭——个人循环系统，具体可分为两种：一种以英国为代表的议会制，一种以日本为代表的集权制。议会制乡村治理形成了“多数人民主”的社会理念与管理模式，崇尚公共权力行使（官治）过程中的民意表达（自治）；日本则倡导自治与官治相互融汇，自治本身成为官治的有效组成部分。[2]

二、 统筹城乡模式下的乡村治理：演化特征与价值诉求
　　统筹城乡模式下的乡村治理寻求的治理目标无疑是对传统乡村治理模式的价值转换与制度重塑，体现为一种矫正正义。
　　（一） 现代乡村社会治理发展演化特征
　　国家提出统筹城乡战略并进行区域性试点改革，系出于两大相互关联的原因：其一，随着社会转型与市场化程度增强，旧有乡村治理模式已难与乡村实际生活对接，积弊丛生，矛盾凸现，乡村治理模式改革势在必行；其二，现行乡村社会内发式演化与传统乡村治理价值基础、制度供给已圆凿方枘，鉏鋙难谐。其中，社会转型期间中国现代乡村社会发展演化之特征表现为如下方面：
　　1、功能分化。富永健一认为“从农业社会向现代产业社会转型过程中,地域社会最基本的变动是在农业社会形成的共同体的解体”。[3]传统乡村社会之所以能成为一种“共同体”，主要依赖于家族认同、财产集中、交易场所区域化（墟市）、人际交往身份限定性（血缘与拟制血缘）等因素，最终得以形成一种封闭型的自给自足社会体系。但随着家族势力被不断削弱、户籍制度松懈、网络信息传播迅速、劳动力自由流转导致财产的个体化特征增强等原因，传统乡村社会的“共同体”功能不断被分化，从身份地位、文化认同、财富分配、资源网络等各方面均被颠覆、改造，最终导致传统乡村治理丧失约束力与权威性，乡村社会亦从封闭性、区域性、单向性共同体转化为异质性、复合性、开放性社会。以集体为例，改革开放以来，数十年的财产集中、信息垄断、利益分配及其他控制性权力不断被削弱，集体作为链接国家与乡村社会的主要治理机制亦不断弱化甚至丧失。
　　2、利益多元化。随着劳动力自由流动以及家族血缘共同体与乡村共同体的解体，乡村社会利益分配格局亦渐次从身份性层级分配转化为身份性平等分配，利益分配日趋个体化、合理化，传统乡村社会的国家——集体——家庭——个人金字塔分配结构实现了向国家——市场——家庭（个人）复合性结构的历史性转变。
　　3、个体自由化。精神性（家族认同）与经济性依赖程度下降直接导致个体对家族、集体依赖程度的下降，基于地缘组织的功能分化及自给自足社会的解体，乡村共同体规则约束力丧失，个体自由化空间扩大，自我发展机遇增多。有学者分析指出：1984年人民公社制度废除之后，农村开始逐步建立村民自治制度，农村的行政管理体制开始向民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的村民自治制度转变，农村基层政治民主不断扩大。农民的社会意识随之变化，自由、平等和理性主义的价值观念逐步增强。中国农村已经走上了由家庭承包经营、乡镇企业和村民自治构成的现代化道路。[4]
　　（二） 统筹城乡模式下的乡村治理价值诉求
　　统筹城乡实则是以城市发展为参照，赋予农民以平等的法律权利与自由抉择空间，中和城乡之间的巨大差异，化解现有社会矛盾，促进乡村社会的全面转型。基于乡村社会治理演化轨迹，恪守旧例陈规已不切实际，区域化实验的目的无非是寻求新的城乡管理模式，藉此探究中国农村社会的现代化转型路径。有鉴于此，统筹城乡必须明确统筹应确立的基本价值诉求。
　　1、一体化。所谓一体化，系指彻底矫正城乡二元结构之价值偏失，克服现有制度障碍，使农村与城市获得平等的发展机遇与权利。具体而微，城乡一体化的价值诉求体现在具体法律权利方面表现为农村居民在教育、劳动就业、医疗卫生、养老保险及其他社会福利方面与城市居民享有平等的权利。
　　城乡一体化置重于抽象法律权利（平等的生存权、发展权）与实体化利益方面（平等享有公共产品与公共服务及各项社会保障供给与服务）的城乡对等，但绝非简单的城乡体制一一对应，更不能将城市治理方式全盘植入乡村社会，否则会产生所谓统筹城乡实则表现为以城市改造农村的错误认识，不仅增大城市化风险，也增加乡村治理成本。
　　基于上述诉求，统筹城乡模式下的乡村治理必须确立如下价值假设：农民是理性的决策者、行动者，不应以城市治理模式与标准强制“改良”、“异化”乡村社会应有治理模式与价值选择。从实证层面考察，近年来的城市化运动通过征地、撤村建居、整体迁居等方式进行的大规模身份变革（“农转非”）并未激发农民的积极性，甚至激化了农民与政府的对立程度，其根本原因即在于：其一，强制采取城市治理标准改变农民生存样态与价值选择，导致农民原有生存场景陌生化，产生拒斥感；[5]其二，通过城市化运动侵蚀农民权益，导致农民缺乏安全感，以至于出现“坚守”格局，在征地补偿、安置等方面与政府博弈。[6]
　　2、市场化。所谓市场化，系指城乡相关资源应通过市场加以配置，通过价格杠杆调整供求关系，实现资源的有效利用与资源利益的合理化分配。
　　市场化作为一种资源配置手段，于统筹城乡模式下仅限于具有可交易性产品或资源之市场化，对于涉及国家基本国策与国计民生之资源（如土地资源、水资源、森林资源、矿产资源等）因法律或政策限制，不得擅自进入流通领域。否则，势必导致农村居民对相关资源的垄断，所谓的乡村治理可能会演化为城乡利益的新一轮尖锐对立。
　　3、民主化。所谓民主化，系指乡村治理过程中，凡涉及乡村公共事务、公共福利，除法律或政策有特殊规定外，应充分尊重乡村自治组织及村民的自主意志，采用法治化、民主化程序建立系统、高效、自洽的乡村治理结构。
　　数千年中国的社会变革，除通过极端的暴力革命等突变方式实现社会结构转换外，世俗公共权力始终是最积极的推进力量而过多忽略甚至违背农民意愿。张光直先生认为，传统中国，无论是城市的形成，还是国家的形成，政治性措施是最主要的动力，技术、贸易等因素作用有限。[7]而传统农民文化之所以具有保守性，主要原因在于农村技术水平底下，居住方式稳定，人际网络熟悉，治理成本低廉，但更重要的原因在于基于法律与经济的双重压迫导致了农民对经济与国家文化的参与力度减弱，从而丧失了民主参与与决策的能力与机会。[8]
　　4、系统化。所谓系统化，系指统筹城乡是一项社会性系统工程，绝非几项政令颁行或措施实施即能完成，必须坚持科学论证、严密设计、普遍性与特殊性结合态度，防止“政绩工程”、“献礼工程”、“明星工程”。以乡村治理而论，其所需解决的问题既广泛涉及政治、经济、文化、卫生、教育等显性公共事务问题与社会保障问题，更包含农民社会角色认知、城乡文化区别以及农民行动意愿、行动类型等隐性理论问题与实务问题。
　　统筹城乡模式下的乡村治理的系统化目标更需注意解决上述隐性问题。如对农民生活方式、人际网络、道德评价体系等传统价值观及其行为方式的认同，因其关涉农民的安全感与幸福感，在解决了生活温饱后的乡村社会治理过程中愈形重要。

三、 统筹城乡模式下的乡村治理及其制度创新
　　基于上述理论分析与相应实证考察，统筹城乡模式下的乡村治理在制度方面必须创新并于模式设计中予以体现。
　　（一） 四大主体角色定位及其功能分析
统筹城乡模式下的乡村治理关涉四大主体，对其角色定位及其功能分析是制度创新的核心内容。
　　1、政府角色定位及功能创新。统筹城乡模式下的政府不应成为“全能政府”，也不能成为“保姆政府”，其社会角色定位应界于“主导——服务”两种角色之间。就其主导性而言，系指在为建立乡村社会保障体系与公共产品分配衡平方面应饰演“主角”身份，积极缩小城乡差别，为城乡一体化提供物质性、制度性保证；就其服务职能而言，政府是“协调员”与“服务生”。如农民在外部就业机会充分情况下自主选择外部就业，以寻求更大资本利益与更高生活质量，政府应积极疏通、协调农民从事非农工作，同时为乡村大量青壮劳动力流失后的乡村秩序做好协勤工作；当城乡差别过大或乡村地区差异过大，政府应作宏观调整；农业产业化过程中，政府不仅需协调乡村经济组织、社会组织与农民之间的矛盾，更应为产业组织提供信息合成与供给服务等等。
　　2、市场角色定位及其功能界定。即便于网络时代，在现行政治经济体制下的乡村市场属于一种有限的市场。统筹城乡过程中，既不能无视市场的积极作用及其强大调控力，但也不能迷信市场万能。以乡村治理而言，市场既是产品、资源、信息集散地，也是乡村舆论、道德共识、政治意识形成的重要渠道。如允许乡村资源的过度自由化，确证其可交易性，势必导致“优势”农民利益激增，形成新的利益垄断集团，一方面引发农民内部利益冲突与地域性差异，另一方面引发城市居民与农村居民的利益冲突。
如土地资源属于公共自然资源，但因其产权属于集体，出于利益最大化动机，村集体与农民可能形成“合谋”，将土地用途由效益较低的农业耕作转化为非农用途后分配利益。此种现象无论是重庆，还是全国其他省市自治区均有大量例证，农民明知违法，但因利益所系且抱“法不责众”心理，故国家与地方政府虽严加禁断，但此种现象仍未绝迹。上述行为必将诱发如下问题并增大乡村治理风险与成本：“在场” （有地）农民与“缺席” （无地）农民之内部利益冲突；乡村地区差异及其区域利益冲突；城乡利益冲突；危及粮食安全。
　　3、乡村自治组织角色定位及其功能强化。自治组织是乡村治理中的核心力量，它既是乡村共同体的集体意识的体现，也是集体意志的制定者与实施者，更是乡村集体良知（collective conscience）的代表。在乡村经济秩序与经济伦理形成过程中，自治组织一方面可以监督乡村商品生产中劳动、资本与土地三者之间的有效配置，更能确保工资、资本与地租三者之间的自然率（natural rates）；[9]在乡村社会秩序与社会伦理形成过程中，自治组织亦能通过道德传承与宣示形成一种对乡村共同体共同利益的“普遍感觉”（general sense of common interest）并外化为一种具有约束力的约定（convention），最终形成一种稳定与有效的行为准则与社会秩序。[10]
　　4、家庭（族）角色定位及其功能重建。作为乡村治理核心单元的家族，数千年维系着乡村社会的稳定与发展。礼法互补是维系中国传统社会的根本支柱，调整乡村社会各类关系的重要力量并非源于法而源于礼。瞿同祖先生认为儒家礼的核心是家族与社会身份。始于周代的宗法制度赋予宗子以祭祀、财产、事务管理诸项权利，宗法制度衰落后，家长、族长成为政治、法律的基本单位，家国一体，家长、族长不仅掌握了宗教祭祀权、财产管理权、惩罚权，而且成为国法所认可的初级司法机构。[11]
家族或家庭内部治理的良性秩序既是维系乡村治理模式多元化的表征，更是乡村治理结构优化及有效性的保障。传统中国家族制度固然存在落后甚至限制基本人权的弱势，但无论是从制度遗留角度还是从功能实现角度，家族内部管理是乡村治理的首要环节，不仅有利于节缩治理成本与控制治理风险，更能形成家族与社会的有效链接。其功能重建应置重于日常生活互助、制约家族成员行动方式、共同防卫等方面，在社会福利与社会保障还未普及到乡村社会阶段，家族上述功能应予强化，藉此维护乡村稳定，减少治理成本。
　　（二） 五大关系及其关联形式
　　统筹城乡模式下的乡村治理在制度设计与模式选择方面，应当围绕如下五大关系及其关联形式展开。
　　1、政府权力与乡村自治。从传统中国乡村治理经验考察，政府权力与乡村自治二者之关系长期表现为约束与反约束、控制与反控制的动态过程以及由此形成的制衡均势。
　　在国家权力与乡村权力的互动关系中，学界存在两种不同的研究视角——西方视角与日本视角。黄宗智教授认为西方对中国农村的研究以形式主义为主，日本对中国的研究以实体主义为主。该种差异产生主要原因在于美国、欧洲等学者研究视角多集中于长江中下游、四川盆地等商品经济发达、社会分化先进、宗族组织高度程度高的发达地区。故而，在国家——乡村——家族三者关系方面侧重于市场系统与上层社会亲族网对于乡村治理之合力，更关注自然村在国家政权及其乡村代理人士绅控制下的乡村秩序构成及其功能；而日本学者则置重于华北平原等商品经济不发达、社会分化不明显、农业生产剩余少、封闭型较强、家族力量薄弱的欠发达地区。该地区乡村既缺乏显赫而庞大的家族群落，又缺乏显要权威的士绅阶层，故而国家政权渗透力度极强，为有效实现国家赋税，国家建立并强化了地方政治组织对乡村社会进行全面控制。[12]
　　社会主义国家建立，与“三级所有”经济结构相对应的乡村政治组织（人民公社、村集体）应然而生，成为乡村社会治理的主导性力量，家族、士绅、地方闻人、行会、自治会等控制力被一扫而空。即便1984年废除人民公社后，乡镇、集体仍作为国家廉价代理人主导着乡村秩序。但因未能考虑乡村文化观念、人际关系网络、宗族力量等乡村权力基础因素，加上村社代理人的腐败专横，不仅没有拉近农民——集体——国家三者间的关系，严重者甚至断送了国家与农民的应有伦理关联。[13]
　　综上，近代以来的乡村治理模型均因过度强调国家的主导性力量，导致乡村治理的准政权化色彩，不断淡化甚至消灭乡村治理原发性力量，加以其他因素影响，中国农村不仅未能摆脱贫困、落后境地，乡村文明水平在改革开放乡村强制力渐次消退后也未能有显著提升。因之，统筹城乡模式下的乡村治理务必于总结历史经验基础上，对乡村共同体事务应着力恢复、认同传统乡村治理中的原发性要素，如家族控制、自治会约束、行业习惯规范等，一俟机会成熟，再以国家宏观调控——乡村自主管理模式构建全新的乡村治理模式。
　　2、公共产品分配与再分配。城乡差别的最大物质化差距体现于城乡的公共产品分配与再分配领域。以城乡教育资源享有量为例，作为公共资源的教育资源极大程度体现了“最大限度维持不平等”(Maximally Maintained Inequality, MMI)假设，[14]即便于改革开放之后，城乡享有教育资源总量不仅未能缩小差距，其差距比反而更加明显。有学者单纯比较城市相互之间教育资源配给的区域不均衡性，其中在升入高中、大学过程中集中体现了城市行政管理的等级化倾向，省会城市与直辖市升学优势大大高于地级以下城市。[15]城市之间尚且如此，城乡之间可以想见。教育资源分配不平等不仅仅意味着乡村社会一代人丧失或被限制了接受教育或高一级教育的机会，还意味着其未来职业、财富、社会地位、声誉、权力等方面将与城市人相差甚远，更意味着上述消极影响的代际传承。
　　城乡统筹之统筹意义并非从户籍上赋予城乡居民以平等的法律身份，更应该打破由户籍与行政区划所引发的结构壁垒，从公共产品分配与再分配关系中寻求一种平等分配机制，从公共服务供给层面缩小直至消灭差距。否则，所谓统筹，要么流于形式化平等，要么限于价值悖论，更可能导致新一轮的城市侵夺乡村。
　　3、乡村治理组织与个体。传统中国乡村治理组织系由家族、地方精英、行会、自治会以及特定人际网络共同构筑的地方治理形态。在与国家权力的对抗与融合中有效实现乡村与国家的利益衡平，主导地方公共事务，维护地方安全与稳定，保障乡村社会有序发展。其地位与功能决定了国家——乡村——家族——个人之间能为有效互动。Sybile Van Der Sprenkel将传统中国司法制度分为三个层次：一是有第三者居中而为的“非正式调解”(informal mediation)，二是根据宗族、行会、村落等民间团体施为的“正式审判”(formal adjudication),三是官方审判。其中，影响中国司法裁判至巨的是第二层次力量，即民间习惯法力量，这是一级由官方认可的“审判机构”（suboridinate tribunals）并授之以“审判权”(jurisdiction)，其执行者多为村落、地域(village/locality)之领袖人物或士绅精英。[16]
　　在现代化、工业化、城市化逻辑尚未全面覆盖乡村社会之前，在社会主义以集体作为主要乡村治理模式不敷时用之后，特别是在统筹城乡之际，国家法律与政策仅能于宏观领域赋予个人权利或分配义务，但于微观层面，却难以实现有效性管理。有鉴于此，应当适度认同乡村治理组织的社会管理者身份，激活并扩大其社会功能，由其充任国家——个人之间的管理者，在协调自身与个人关系的同时，协调个人与国家的关系。改革开放以来乡村社会通过血缘、业缘、地缘等因素集结而成宗族力量、行会力量、自治会以及诸如红白喜事理事会、老年人协会、乡镇企业联合会、农民协会等地方社会团体渐次复兴，无一而非乡村治理过程中的有效性力量。
　　4、成文法、国家政策与地方规约。统筹城乡终极价值是通过现代化、城市化、工业化逻辑推演乡村社会的发展路径，藉此提升广大乡村社会之文明程度，在公共服务、公共产品等领域使城乡获得平等的机遇与实益，在公共政治生活中获得参与权与决策权。但上述价值诉求并非意味着消灭农村、农民、农业——无论从价值层面，逻辑层面，还是实践层面，作为显性社会要素存在的农民、农村、农业以及作为隐性要素存在的乡村文化均不可能被消灭。因之，统筹城乡政策目标必须以兼顾乡村社会的特殊性、现实性作为基本价值前提。
　　乡村社会作为一种文化存在，其治理手段或方式所必须面临的问题就是如何处理好成文法、国家政策与地方规约之间的关系。从历时层面考察，成文法与国家政策之间彼此消长，文明程度越高，成文法与国家政策之控制力愈强，反之亦然。其中，一个共同性趋势尤当瞩目：村规民约、习俗、习惯法、行业规范、区域契约（盟誓）等乡村自治法体系作为一种内发性力量，不仅构成了成文法的有效资源，也是成文法的有益补充。以乡约为例，乡约属乡村社区自治性质的地方性规范，初始乡约均有排斥官方干预的之特征。如明代黄佐《泰泉乡礼》卷二《乡约》中明显排斥了国家权力的干预：“约正，约副则乡人自推聪明诚信为众所服者为之，有司不与。凡行乡约，立社仓，祭乡社，编保甲，有司毋得差人点查稽考，以致纷扰。约正，约副姓名亦勿遽闻于有司”。由是观之，乡民自治适当排除了官府法律的效力，其户婚、田土、债负之事尽归乡约内务。清朝立国，士绅阶层开始活跃，与官府紧密携手，共图“乡治”，设立“绅禁区”，保境安民，调纷争，解危难，行善举，厥功非小。如苏州丰豫主庄《本书》言“绅禁”之力：“今吾吴风俗之坏，常有聚众斗殴放火抢劫等事，非民禁不可，非地方绅士随时觉察闻于州县不可，非州县请于督抚严禁不可……吏胥地保知绅士有呈诉，不敢蒙弊州县而有所畏惧，则民禁之力”。[17]有学者谓乡绅救济不惟是慈善行为，也是一种社会控制手段，可谓有识之论。[18]
　　各类商业性行业组织及其内部规范不仅可以振兴一方经济，维护市场秩序，尚能提倡良好社会风尚。如工商会馆最早出现于明万历年间。其主要功能之一即在于协调商人利益，共同求利，抑止纷争。康熙五十一年广州商人建仙城会馆，首事马时伯论“厥馆所由”，非由于利而“由于义”：“为利者方人自争后先，物自征贵贱，自彼幸以为赢，此无所救其绌，而市人因得以行其高下避刁难之巧，而牙侩因得以肆其侵凌吞蚀之私。则人人之所谓利，非即人人之不利也耶？ ”[19]故为避免见利忘义，调处纠纷，共同营利而成立工商会馆。道光时绍兴人于苏州经营烛铺共百余家，为联嘉会，襄义举，笃乡谊设东越会馆“为同业公定时价，毋许私加私扣。如遇不公不正等事，邀集董司诣会馆整理，议立条规，借以结束。”[20]而全国因各类会馆、公所、公会、行帮、书院均有此种职能，被有关学者称为“专能社区”，不为无因。[21]清代四川多有南华宫，为各省商人之会馆。“凡铺户居民人等小有牙角，即会五省客长，四街街保评议是诽”。[22]有的地方甚至规定民间经济纠纷“必先报乡约、客长，上庙评理”。[23]
　　于成文法、国家政策与地方规约二者关系方面，统筹城乡的乡村治理模式选择应当于合法前提下充分尊重地方规约，一以节缩治理成本，二来鼓励内部治理，三者可以填补成文法与国家政策之不足。
　　5、城市价值立场与乡村价值立场。价值观念的多元化存在不仅是人类生存的实然样态，更是一个社会文明程度发达与否的表征。统筹城乡并不意味着以城市价值立场替代乡村价值立场。对于乡村社会之陋习陈规固然应予改进，但对其作为精神性力量存在的价值立场则不宜全盘否定。
　　乡村价值立场通过系列性结构与制度（习俗）予以显现。吉登斯(A.Giddens)认为，,所谓结构系指“潜在于社会系统不断再造过程中的规则与资源”。结构并非单纯的实践性的外显模式，更容纳了众多记忆性规则，其存在以知识的延续或实践为前提。[24]依据该一理论，乡村社会中形成的生活方式、人际网络、道德意识甚至语言表述均为乡村社会固有价值立场之外显形式，蕴含了乡村社会独有的精神性追求与价值评判。