[摘要] 我国农村宅基地使用权制度从产生到现在一直都只以居住权保障这一价值来设计的，符合我国现代社会与农村发展需要的农村宅基地使用权法律制度，应兼顾保障与效率的价值取向。应当赋予宅基地使用权物权性质，但这种性质的确立需要从理论到制度的全面创新。以宅基地使用权从土地所有权中的分离为基础，将其权利的运行划分为三个环节，并通过不同环节实现现代农村宅基地使用权法律制度的双重价值理念，建立分别适用于不同阶段的法律规则，以共同实现制度设计的总体目标。
[关键词] 宅基地使用权；居住权保障；物权；流转制度
 

　　随着我国《物权法》制定过程的推进，农村宅基地使用权逐渐成为一个起草中的热点与难点。尽管问题的焦点仅仅集中在“法律是否应当允许宅基地使用权流转”之上，但长期难以形成共识的争论，已经充分表明问题的复杂和理论研究的欠缺。因此，本文拟从宅基地居住权保障功能，集体土地能否有偿使用等基本理论问题的研究入手，逐步勾画出一个包括回答农村宅基地使用权能否流转，城镇居民能否购买农民的住房，为什么农民转让住宅后不得再申请宅基地等问题在内的，符合逻辑要求的农村宅基地使用权法律制度体系。

 一、我国农村宅基地权利制度评价
　　（一）我国农村宅基地权利的产生与演变
　　我国现行的农村宅基地使用法律制度，诞生于新中国成立之后的土地改革运动。[i]由于我国农村土地经历了农民私人所有和农民集体所有两个阶段，因此，农村宅基地的使用也相应经历了从土地的农民私人所有到集体所有的历史性变化。
　　1949年10月1日，新的中央人民政府成立，在农村标志着广大农民的人身解放和主人翁地位的确立。与此相适应，我国农村开展了以废除封建土地制度，没收大地主的土地与房屋分给无地无房农民为核心，实行“耕者有其田、居者有其屋”的土地改革运动。因此，土地改革是一次全面对我国农民土地与房屋所有权的确权运动，已经成为我国现阶段处理土地与房屋纠纷的历史追溯起点。通过土地改革确立的农民宅基地的权利，一是严格地按照对农民的居住权保障理念设计；二是以农民个人为单位平均分配，实行无偿方式取得；三是确定了农民对土地和房屋的所有权人地位，允许其买卖、出租、抵押等。在这种农民享有对耕地和宅基地所有权的制度安排下，宅基地的保障性与物权地位勿需讨论，也不存在法律规则上的冲突。
　　农民土地私有制实施几年以后，私有制的固有缺陷逐渐显露。为了克服此缺陷，自20世纪50年代中期开始，我国逐步推行了以农业集体化为核心的农地制度改革，将农民个人所拥有的作为生产资料的土地改造为社会主义集体所有。随着农村土地所有权制度改革目标的实现，农民的宅基地所有权也归集体所有，到1962年9月中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》时止，我国农村土地一律为集体所有，不再存在土地私人所有权的法律形式。[ii]随着农村土地所有权形式的变化，农民对宅基地享有的权利也相应发生了变化：一是由原来的土地所有权转化为宅基地使用权，宅基地使用权的概念与范围也被首次提出和描述；[iii]二是禁止宅基地使用权的买卖、出租、抵押；[iv]三是确立了房屋所有权与宅基地使用权自然状态不可分割的原则；[v]四是宅基地使用权的物权性质在法律上开始变得模糊不清；[vi]五是首次导致了具有典型物权性质的房屋所有权与宅基地使用权法律规则的矛盾。[vii]尽管农村土地所有权的变化导致了宅基地利用权利的一系列变化，但是，基于农村宅基地利用法律制度设计的居住权保障功能，不仅未发生改变，而且还进一步给予了强化。[viii]我国现行的农村宅基地使用权法律制度雏形，由此而形成。
　　在农村集体土地所有权法律制度下，宅基地使用权法律规定也经历了一个逐步调整的过程。1982年2月23日国务院发布《村镇建房用地管理条例》，进一步明确了农村宅基地使用权的权利主体、申请与审批程序、用地标准与基本使用规则。[ix]1986年6月25日颁布的《中华人民共和国土地管理法》（以下称《土地管理法》）虽然以专章对乡（镇）村建设用地进行了规定，但在农村宅基地使用权方面，其具体内容与《村镇建房用地管理条例》并无多大差别。虽然1988年对《土地管理法》进行了修改，但内容并不涉及农村宅基地使用权，直到1998年修正的《土地管理法》，才进一步确立了农村宅基地使用权的以“户”为单位的申请原则，并明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地使用权。[x]我国《物权法》起草，时逢国家特别关注“三农”问题和重视居住权的社会大环境，一度形成了对农村宅基地使用权物权性质的全面立法设计和实质性突破的舆论态势，立法本身也试图对此有所进展，当我们真正进入立法的技术层面的时候，就不难发现，即使是一个细微的突破，都会使任何一个有责任感的立法者感到“如履薄冰”。因此，可以预见，《物权法》关于农村宅基地使用权法律制度的规定，不会有实质性的变化。[xi]

　　（二）现行农村宅基地使用权法律制度的价值取向
　　无论是我国农村宅基地使用权法律制度的产生，还是最新的《物权法（草案）》的立法动态，都旗帜鲜明地选择了保障农民居住权的制度价值取向。这种价值取向，就我国住房保障制度的城乡二元结构而言，是个惟一的选项，几乎不存在讨论与争论的意义。道理非常简单，当政府最初将公房以象征性的租金标准提供给城镇居民，单位修建宿舍分配给职工居住来保障城镇人口的居住权实现的时候，国家也通过土地改革将没收的房屋无偿分配给无房农民。当集中的房屋分配结束之后，国家又通过立法给农民无偿提供宅基地，由其自己建造住房保障居住权的实现。尽管目前城镇居民的住房保障形式已发生了根本变化，但是我国农民的住房保障方式不仅一直没有任何改变，而且在未来一个相当长的时期内也不可能发生根本性变化。
　　以保障农民的基本居住需要为目标的农村宅基地使用权法律制度，必然具备以下几个突出法律特点：（1）宅基地使用权具有身份性。宅基地使用权只保障农民的居住权，城镇居民不享有该项保障。且只以本农民集体成员为限，土地的保障性决定了集体土地没有为本农民集体以外的人口提供宅基地使用权保障的责任。（2）以户为权利行使单位。尽管农民集体成员是宅基地使用权的权利主体，但成员享有的权利必须通过法律规定的权利行使主体才能够实现。基于我国农村宅基地使用权的保障属性和中国以家庭为基本生活单位的文化传统，法律确立了以“户”为基本单位的权利行使主体制度。享有宅基地使用权的家庭成员个人，无权分别申请宅基地。（3）宅基地使用权具有从属性。村民房屋一经建成，宅基地使用权即由地面附着的房屋所有权来确定，比如一农户按每人25㎡的标准取得100㎡的宅基地使用权，但是只修建了占地80㎡的房屋和庭院，在发放集体建设用地使用权证时只能确认80㎡而不是100㎡的土地使用权，这与城市出让土地使用权不依赖地上建筑而存在不一样。[1]（4）宅基地使用权具有无偿性。农村宅基地使用权的社会保障性质，决定了农民有权根据需要无偿取得宅基地使用权。（5）平等性。基于居住保障产生的权利，具有人人平等的特点，“均田”思想就是基于保障性固有的反映。
　　既然我国农村宅基地使用权法律制度事实上以其居住保障为基础建立，那么，权利的取得、权利的内容、权利的行使等等，都必须符合这一价值取向。“需要就是权利”的社会保障基本理念，也必然成为宅基地使用权无偿取得的正当性基础。不清楚地看到这一制度的价值取向，不理清宅基地使用权权利来源的基础，要科学地回答宅基地使用权是否允许买卖、抵押、出租等纯私法问题，事实上是不可能的。我们关于农村宅基地使用权是否为物权性质，能否进入市场流转等长期争论不休且至今众说纷纭的局面，其主要原因正在于大多数的争论，都以一个纯私法的理念与标准去评判或者试图阐释以社会法价值理念建立起来的规则体系和权利性质。

--------------------------------------------------------------------------------

注 释：
[i] 1950年《土地改革法》第一条规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。” 1954年《宪法》第八条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”
[ii] 《农村人民公社工作条例修正草案》明确规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地使用权等等，一律不准出租或买卖。”但“仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂，宅基地使用权上的附着物，如房屋、树木、厂栅、猪圈、厕所等永远归社员所有。”
[iii] 1963年3月20日中央下达的《关于对社员宅基地使用权问题作一些补充规定的通知》进一步明确了农民对宅基地使用权的财产权和对房屋等建筑物的所有权。其中（一）和（二）规定：“社员的宅基地使用权，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地使用权，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。
[iv] 参见注释②和③。社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地使用权的使用权即随之转移给房主，但宅基地使用权的所有权仍归集体所有。
[v] 《农村人民公社工作条例修正草案》明确规定：“社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地使用权的使用权即随之转移给房主，但宅基地使用权的所有权仍归集体所有。”
[vi] 如果推定为物权，但又规定禁止买卖、出租，如果不认定为物权，但它又具有占有、使用、收益等物权的基本内容与特征。
[vii] 一方面禁止宅基地使用权买卖、出租，而另一方面又明确规定允许房屋所有权人出卖房屋。而房屋出卖后，宅基地使用权的使用权即随之转移给房主。这实际上已经变相地允许了宅基地使用权进行了转让。
[viii]《农村人民公社工作条例修正草案》规定，土地归生产队所有后，宅基地“仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂，宅基地使用权上的附着物，如房屋、树木、厂栅、猪圈、厕所等永远归社员所有。”
[ix] 《村镇建房用地管理条例》已于1986年6月25日颁布的《中华人民共和国土地管理法》废止。
[x] 《土地管理法》第六十二条。
[xi] 参见2007年1月即将提交通过《物权法（草案）》第十三章第一百五十三至第一百五十六条。
--------------------------------------------------------------------------------