[摘要]    现阶段集体土地进入土地市场，土地征收是唯一的手段，如果土地征收制度不能健康有效的运行，则将危及整个农村的稳定，甚至整个社会的安定。本文以改革开放为分界岭，分析不同的时代背景下的土地征收制度，并对其予以解构和探讨，为土地征收制度的完善提供一些理念性的构想。
[关键字]    土地征收；民主；话语权；司法救济

　　“公权力从个别公民得到不平等的利益时，要么必须予以解除，要么通过赔偿给付给予补偿”，[1]作为一种国家基于公共利益的需要而将集体所有的土地强制性地收归国家所有的具体行政行为的土地征收亦应如此。在实行法治的国家，政府对征收财产必须提供公平补偿。按照近代启蒙思想家们的观点,财产与生命、自由紧密联系在一起，无偿剥夺财产通常被视为与剥夺生命、自由无异。因为财产权既是个人谋生并改善生存条件的手段，也是他免于压迫和奴役的基本保障。[2]
　　我国土地征收制度半个世纪以来的实践取得了不少成就，也积累了大量丰富的经验。改革开放之后，随着国家大规模经济建设的开始，国家基础设施建设的步伐加快，国家需要大量的建设用地。因此，在时代背景的孕育下土地征收制度体系逐渐形成并不断完善。但是也从改革开放至今，土地征收制度从农民手中转移的利益大约在15万亿人民币左右，而卖地补偿给农民的不到其中的5%。农民的土地财富，转变成了城市化和现代化的高楼大厦、公园广场、企业厂房、铁路公路、水库电站等等，但是，许多农村的农民却因征地而致贫，形成4000万失地、失保和失业农民。[3]
　　从新中国建立至改革开放，土地征收制度的原则化规定并没有受到较为巨大的社会挑战。但是改革开放之后，逐步迈向民主和法治的今天，理性化色彩似乎在不断彰显的土地征收制度却导致了严峻的社会现实的出现。

一、 新中国建立至改革开放前的土地征收制度
　　我国现行集体土地所有权的形成，其发端应追溯到1947年10月的《中国土地法大纲》的制定，完成于1957年的农业集体化。在土地生产方式变革的10年，首先是废除封建性和半封建性的土地剥削制度，建立“耕者有其田”的制度，然后在此基础上通过互助组、初级社和高级社等发展阶段，建立起了土地的集体生产方式。1958年以后，土地的集体生产方式得到了进一步巩固和飞速发展，并随着1958年的农业合作化转变为人民公社而开始走向过度集中和过度行政化的集体经济运行轨道。[4]
　　（一） 土地征收制度简介
　　1950年，由于没有把土地的所有权和使用权分开对待，致使土地无偿占用，乱占、多占，而造成土地资源极大浪费，中央人民政府根据全国解放后的新情况颁布了《中华人民共和国土地改革法》。它规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。同年冬起，没收地主的土地，分给无地或少地的农民耕种，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。《土地改革法》规定了没收、征收和分配土地的原则和办法，将过去征收富农多余土地、财产的政策，改变为保存富农经济的政策，以便更好地孤立地主，同时保护中农和小土地出租者，稳定民族资产阶级，以利于早日恢复和发展生产。《土地改革法》公布以后，在3.1亿人口的新解放区分期分批地，有计划、有领导、有秩序第开展了土改运动。[5]但是这部适用于一般农村带有阶级色彩的《土地改革法》没有规定征收和没收的目的、程序、补偿等，仅第三十四条规定：“为保障土地改革一切措施符合于绝大多数人民的利益及意志，各级人民政府应负责切实保障人民的民主权利，农民及其代表有在各种会议上自由批评及弹勘各方各级的一切工作人员的权利。侵犯上述人民权利者，应受法律制裁。”如何保障农民及其代表的批评权和弹劾权，如何具体落实侵犯农民及其代表的批评权和弹劾权的行为？本法都没有予以明确规定，只是相当于权利宣告的形式。其实，在当时特殊的社会环境下，在此基础上实行的“征收土地”的行为往往是作为一项革命措施而产生的。
　　在土地改革完成一年以后，农村开始出现两极分化的现象，对此毛泽东指出，“对于农村的阵地，社会主义如果不去占领，资本主义就必然会去占领”。毛泽东认为，只有通过合作化的道路，把个体经济改造为集体经济，才能避免两极分化，实现全体农民的共同富裕。[6]因此，土改后为了应对当时进行的大规模建设需要土地的情形，也为征用土地规范化，1953年12月5日政务院公布了《国家建设征用土地办法》。自此，新中国的建设用地的征地制度开始。1954年作为根本法的《宪法》第13条予以了肯定，巩固了此项成果：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。”
　　1957年9月20日至10月9日，中共八届三中全会在北京举行。这次全会不仅揭开了反冒进序幕，也揭开了农业生产“大跃进”的序幕。会上基本通过了《1956年到1967年全国农业发展纲要（修正草案）》。此前的9月24日，中共中央、国务院发出了《关于在今冬明春大规模地开展兴修农田水利和积肥运动的决定》，要求各地“首先要反对保守思想”，在这年冬季，集中力量开展一个大规模的农田水利建设运动和积肥运动，使之“成为随着目前农村社会主义教育高潮而来的生产高潮的主要组成部分”。随后，各地按照上述文件的要求，以“大鸣、大放、大辩论、大字报”的形式，开展批判“右倾保守”,落实“农业发展纲要四十条”，部署农田水利建设和积肥运动。[7]1957年10月18日国务院全体会议第五十八次会议对《国家建设征用土地办法》进行了修正，经1958年1月6日全国人民代表大会常务委员会第九十次会议批准，同日由国务院公布施行，此办法也一直沿用到1982年。1953年以及1958年修订的《国家建设征用土地办法》主要体现在以下几方面：
　　1.征收土地的目的
　　1953年的《国家建设征用土地办法》第一条以及1958年修订的《国家建设征用土地办法》第一条都明确规定，国家建设征用土地应为适应国家建设的需要。
　　2.征收土地的审批权限
　　1953年的《国家建设征用土地办法》第四条规定：“凡征用土地，均应由用地单位本节约用地的原则，提出征用土地计划书，按业务系统报经其上级领导机关批准后，依关于批准权限的下列规定，分别转请中央人民政府政务院或大行政区行政委员会或省、市、县人民政府核准公布征用之：甲、全国性的建设事业用地，经中央人民政府国家计划委员会核定，由中央人民政府政务院批准；乙、地方性建设事业，用地在五千亩以上或迁移居民三百户以上者，由大行政区行政委员会批准；用地不足五千亩而在一千亩以上者或迁移居民不足三百户而在五十户以上者，由省（市）人民政府批准；用地不足一千亩，或迁移居民不足五十户者，由县人民政府批准；丙、国防建筑工程，分别大小经中央人民政府人民革命军事委员会、大军区或省军区核定，移送政务院或地方人民政府批准。征用土地的计划书，送请上级批核时，均应详细说明用地的属境、位置（附图标明）和数量，用地所涉及的户数和人口数，用地上的附着物和农作物，以及对土地被征用者的补偿安置计划，并连同用地所在的地方政府意见一并报核。上级机关审批时，亦须掌握节约用地的精神仔细核实。”
　　1958年修订的《国家建设征用土地办法》第四条规定：“征用土地，须由有权批准本项建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地单位向土地所在地的省级人民委员会申请一次或者数次核拨；建设工程用地在三百亩以下和迁移居民在三十户以下的，可以向土地所在地的县级人民委员会申请核拨。用地单位申请核拨用地时，须送交征用土地申请书（详细注明土地的属境、位置和经批准的数量）,并附对被征用土地者的补偿、安置计划，以及经批准的建设工程初步设计文件（附平面布置图），施工时间文件和土地所在地的县级或者乡、镇人民委员会的书面意见；但是申请核拨铁路、公路路线用地和国防工程用地，送交上述某种附件确有困难的时候，经过批准用地数量的机关的同意，可以免交或者以后补交。”
　　由上述规定对比可知，在核拨土地方面，省级人民委员会的核拨权限有所扩大，并且对用地单位申请核拨用地所应提交的附件要求规定得更为具体，对申请核拨铁路、公路路线用地和国防工程用地所须提交附件的条件有所放宽。
　　3.征收土地的程序
　　1953年制定的《国家建设征用土地办法》第五条规定：“征用土地计划书完成第四条规定的批准手续后，用地单位应协同当地人民政府和中共党委（有些小的单位则直接在当地党政领导下），向当地人民进行解释工作，宣布对土地被征用者补偿安置的各项具体办法，并给群众以必要的准备时间，使群众在当前切身利益得到适当照顾的条件下，自觉地服从国家利益，服从人民的长远利益，然后始得确定征用，进行施工。如征用大量土地，迁移大量居民甚至迁移整个村庄者，应先在当地人民中切实做好准备工作，然后召开人民代表大会讨论解决之。”1958年修订的《国家建设征用土地办法》第五条也对征用土地的程序进行了规定，其内容基本与1953年的规定一致。
　　4. 征收土地的补偿费
　　（1）根据生产、生活情况决定是否对征地农民给予补偿费
　　1958年修订的《国家建设征用土地办法》第七条第一款规定：“征用土地，应该尽量用国有、公有土地调剂，无法调剂的或者调剂后对被征用土地者的生产、生活有影响的，应该发给补偿费或者补助费。”第九条规定：“征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿,并经当地县级人民委员会同意,可以不发给补偿费。 征用农业生产合作社使用的非社员的土地，如果土地所有人不从事农业生产, 又不以土地收入维持生活,可以不发给补偿费，但必须经本人同意。”
　　（2）征收土地补偿费标准
　　1953年的《国家建设征用土地办法》第八条规定：“被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之。一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。如另有公地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人和原使用人（或原所有人和原使用人推出之代表）会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。”1958年修订的《国家建设征用土地办法》第七条第二款规定：“ 征用土地的补偿费，由当地人民委员会会同用地单位和被征用土地者共同评定。对于一般土地，以它最近二年至四年的定产量的总值为标准; 对于茶山、桐山、鱼塘、藕塘、桑园、竹林、果园、苇塘等特殊土地，可以根据具体情况变通办理。”
　　1953年的《国家建设征用土地办法》规定特殊土地补偿费、附着物补偿费、安置补助费等基本由省、自治区、直辖市人民政府制定。而1958年修订的《国家建设征用土地办法》则规定对这些补偿项目的费用按照公平合理的原则进行补偿。
　　1958年修订的《国家建设征用土地办法》关于征收土地补偿费的相关规定相比于1953年的具体规定，已可以根据生产、生活情况决定是否对征地农民给予补偿费，并且补偿费的标准降低，标准确定程序更加模糊。
　　（二）评述
　　1950-1978年间的征地补偿制度基本是原则性的规定，主要体现在是否给予补偿、补偿的程序、补偿的标准等。同时，从1958年修订的《国家建设征用土地办法》可看出，1958年修订的规定比1953年的规定更为含糊，其为对农民“侵夺性”的行为可以在模糊的规定下予以实施创造了条件。随后，在1958年的“大跃进”，20世纪60年代的“三线建设”，70年代的“大上军工项目”等的政策指引下，征地数量较大，对被征地农民的利益考虑较少。这些政策的指导思想也是补偿目的的体现——为适应国家建设的需要。当时政府的观点是，乡村暂时为工业化作出牺牲，把重要的资源从农村转移到城市的重工业部门，从农民手中转移到政府部门和城市。[7]70即便这种措施是国家管理权的体现，但是却并没有充分考虑到被征地农民的权益。而且在左的政治条件之下，1975年修订后的《宪法》第6条第3款却规定，国家可以依照法律确定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。为此也就删除了国家关于征用土地目的之限制规定。
　　1950-1978年间，尽管当时的农村是平等的贫困，但是毛泽东的土地改革政策对改革后的经济增长起了非常有益的作用。改革后的中国受益于改革前中国所取得的成果的程度，应该得到更多的承认。[8]从1958年至1982年间，我国农业为国家工业化提供了5400多亿的资金，年均210多亿元，为国家工业化完成原始积累做出了不可磨灭的贡献。这期间，我国粮食产量也由1958年的2亿吨增加到1980年的3.5亿吨，增长了75%，高于我国同期人口56%的增长速度。同时，1982年与1957年相比，农机总动力增加了135.9倍，机耕面积增加了12.3倍，灌溉面积增加了62%，农村用电量增加了282.5倍。到1978年，人民公社对企业的非农产值达到了385亿元，占全国工业总产值的9.1%。[7]404但是，在这二十余年间农业生产有限的背后，是在付出巨大的代价后取得的。
　　人民公社时期农业生产和其他事业的有限发展，主要是广大农民和农村基层干部辛勤劳动换来的。人民公社时期农业生产和其他事业的发展，可以说并不是人民公社体制本身所带来的。[7]405毛泽东的土地改革政策无意造成的使中国以市场为基础的经济扩展变得更容易一点的有利后果，是没有任何理由放弃以理性评价各种可能性作为制定政策的基础的，也不能说明在土地征收制度中所体现出来的土地管理权在对农民的基本保障方面是具有建设性意义的。
　　改革开放前三十年，中国社会的诸多变革是发生在毛泽东政策的活跃时期。在权威观念的影响下，无论在征收行为、征收程序、征收补偿等方面，被征地的农民并没有话语权 。其土地征收政策的制定是自上而下的封闭系统，没有保护个体利益，政策实施也几乎没有关于制衡因素的规定，公权与私权不是对抗关系，而是包容关系。当然，最后幸运的是存在市场经济出现并繁荣的可能性。尽管毛泽东的意图丝毫不包括使中国以市场为基础的经济扩张变得更容易一点，但应该认为，一般的人类可行能力和特定的人力资本的相互依赖性，是可以被合理预期到的。[8]260可是在本已普遍贫困的农村，被征地的农民被公共政策索取了更多的劳动成果，并且作为公共选择或社会选择得以进行的先决条件和前提条件的话语权，被征地农民并没有真正的享有，而只是一个虚置权利。在这个社会前进的过程中，经历了1958年的“大跃进”，20世纪60年代的“三线建设”，70年代的“大上军工项目”等，尽管取得了令人瞩目的成绩，但是所耗费的社会成本却是巨大的，并且为城乡二元结构的产生提供了土壤。

参考文献：
[1]平特纳.德国普通行政法[M].朱林译.北京:中国政法大学出版社,1999:191.
[2]洛克.政府论:下篇[M].北京:商务印书馆,1964:53.
[3]全国土地一年卖9000亿元,地方政府“吃”地为生[N/OL].南方都市报,(2008-3-15).http://cq.qq.com/a/20080315/000276.htm.
[4]刘俊.中国土地法理论研究[M].北京:法律出版社,2006:104.
[5]土地改革运动历史回顾[EB/OL].资源网.http://www.lrn.cn/specialtopic/2007nationalDay/motherlandYears/200709/t20070918_149930.htm.
[6]刘翠霄.天大的事-中国农民社会保障制度研究[M].北京:法律出版社,2006:69.
[7]罗平汉.人民公社史[M].福建:福建人民出版社,2006:4-6.
[8]阿马蒂亚•森.以自由看待发展[M].任赜,于真译.刘民权,刘柳校.北京:人民大学出版社,2004:260.