二、1978年至今的土地征收制度
　　今年是改革开放30周年．当我们站在中华民族伟大复兴的新长征路回眸时看到，在这一系列中央一号文件指引下，30年来农村改革高潮迭起。在不同的年代背景下，10个中央一号文件各有侧厦，共同奏响了繁荣农村经济、促进农民增收、推动农村社会发展的气势磅礴的主旋律。
　　（一）土地征收制度简介
　　人民公社的瓦解结束了政社合一的体制。十一届三中全会后，发动和推进家庭联产承包责任制是农业政策的一个十分重要的组成部分。[9]
　　自1982年到1986年中央以第1号文件的形式下发关于全国农村工作的政策性文件，即“五个一号文件”。 这些政策性文件激发了亿万农民的生产积极性，开创了中国农村改革发展的新局面。自此，农民收入稳定快速增长，城乡居民收入差距逐步缩小，几千年温饱不保的中国农民越过贫困，从温饱向小康迈进。“五个一号文件”，通过对家庭联产承包的肯定，使亿万农民逐步从绵延数千年“面朝黄土背朝天”的生产模式中解放了出来，通过非农经营等方式，在解放生产力的同时，实现了劳动力自身的进一步解放。[10]
　　1.1982年至1998年的征地补偿制度
　　改革开放之后，面对为了适应国家经济建设需求的建设用地大大增加的情况，1982年5月14日，国务院颁布《国家建设征用土地条例》，同时，《国家建设征用土地办法》被废止。《国家建设征用土地条例》对被征地农民的补偿安置标准进一步细化，一定程度上体现了市场原则。可以说，这是新中国成立以来征地补偿安置制度的一次重大转折。[11]《国家建设征用土地条例》第二、七、八、九、十条明确规定了征收土地的目的、征收土地的程序、征收土地的审批权限、征收土地的补偿费的标准和安置途径。
　　（1）征收土地的目的
　　《国家建设征用土地条例》第二条明确规定征收土地的目的须是“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地”。
　　1982年12月4日公布的《宪法》，才使其恢复到了1954年宪法所规定的面貌，由此形成了第10条第3款的国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用的规定。
　　《国家建设征用土地条例》对征收土地目的的情形进行了列举，在稍加明晰化的同时也在《宪法》的规定之内。
　　（2）征收土地的审批权限
　　《国家建设征用土地条例》第八条规定：“征用耕地、园地一千亩以上，其他土地一万亩以上，由国务院批准；征用直辖市郊区的土地，由直辖市人民政府批准；征用五十万人口以上城市郊区的土地，由所在市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准；征用其他地区耕地、园地三亩以上，林地、草地十亩以上，其他土地二十亩以上，由所在县、市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准，在上述限额以下的，由县、市人民政府批准。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区实际情况，适当放宽或缩小县、市人民政府审批征地数额的权限。一个建设项目所需土地，应当根据总体设计一次报批，不得化整为零。分期建设的工程应当分期征地，不得早征迟用。铁路、公路干线所需土地，可以分段报批和办理征地手续。”
　　国家将征收土地的主要审批权限收归国务院和省级人民政府，但县、市人民政府仍享有一定的审批征地数额的权限。尽管如此，这也将更加有效地对土地实行管制，更好地行使土地管理权，维护土地征收秩序，减少国有资产流失的风险。
　　（3）征收土地的程序
　　《国家建设征用土地条例》中关于征用土地的程序具体有四个步骤：申请选址；协商征地数量和补偿、安置方案；核定用地面积以及划拨土地。明确的四个步骤具有了对土地征收程序的指导意义，但是从具体规定的内容可知，被征地农民的“话语权”在此没有任何的体现，所表明的只是征地机关的行政权。因为缺少交流平台，被征地农民所诉求的权利是无法与行政权相抗衡的。
　　（4）征收土地的补偿费
　　《国家建设征用土地条例》明确征地费包括土地补偿费、青苗补助费、附着物补偿费和农业人口安置补助费。土地补偿费为该耕地年产值的3-6倍，但是征用无收益的土地，不予补偿。安置补助费标准为2-3倍，但每公顷耕地的安置补助费，最高不得超过其年产值的10倍；两项总和不得超过土地年产值的20倍。[4]348在确定补偿标准的过程时，《条例》没有被征地农民“话语权”的实施余地，在补偿标准的范围内，《条例》明确规定了上线，由此以来，被剥夺“土地使用权”农民的财产权实质上仍是依附于公权力。同时，《国家建设征用土地条例》第二十五条第四款规定了“对批准征用的土地，一方当事人坚持无理要求，拒不签订征地协议的，由土地管理机关裁决。”那么，此“无理”是由土地管理机关衡量，并且被征地农民无法通过司法需求救济。被征地农民的“话语权”一再被排除在土地征收制度之外。
　　（5）劳动力安置途径
　　《国家建设征用土地条例》规定劳动力安置途径主要有：农业企业、乡村企业、迁队或并队、农转非后城镇国有企业吸收劳动力。[4]348由此可知，无论实际具体的情况如何，征地机关享有较大的自主决定权，被征地农民是没有选择权的。
　　1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过颁布了《中华人民共和国土地管理法》，结束了长期以来我国土地管理无法可依的局面。同时，《中华人民共和国土地管理法》也是对1982年《国家建设征用土地条例》的一次法律地位的提升，但是内容没有大的变化。
　　20世纪80年代初，我国经济体制改革的序幕在农村拉开，农村集体经济被家庭联产承包责任制所取代，集体经济由此瓦解。这种由家庭联产承包责任制解放出的、在计划经济体制下被压抑的农村生产力，到80年代中期已基本释放完毕。[6]73从1978年到1984年，农村人均纯收入从133.6元增至355.3元，扣除物价因素，年均增长15.9%，凸显出农村改革的必要和成就。随着经济和金融体制的改革和深化，1985年到1991年，农村居民年人均纯收入明显下降，1988年仅为0.3%，1991年虽有所回升，但也仅达到0.9%。[12]在90年代，当城市经济体制改革进入实质性阶段以后，城市居民的收入大幅度增加，城乡之间的差距明显拉开。[6]74
　　《国家建设征用土地条例》和1986年的《土地管理法》就征收土地的程序、审批权限、补偿费的标准和安置途径等规定更具有了可操作性，其立法精神和实质内容均以法律规范的形式予以规定。但是，面对农村居民人均纯收入的变化趋势，此时的土地征收制度并没有保持较高的敏感度以体现对农民权益的充分保障，其仍保持旧有的制度范式。
　　2.1998年至2004年的土地征收制度
　　1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》以及同年12月24日发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，针对土地征用中存在的突出问题，已经对土地征收制度进行了修改和完善，包括保护耕地、上收征地的审批权限、提高征收土地的补偿标准、增加征地批准后“两公告一登记”制度、加强对征地补偿费用使用情况的监督检查、规定征收土地的各项费用的支付期限等。
　　（1）耕地保护
　　《中华人民共和国土地管理法》规定了保护耕地的基本原则即用途管制和耕地占用与补偿平衡等具体规则。[4]349
　　（2）征收土地的审批权限
    　《中华人民共和国土地管理法》规定了土地征收审批制度。将过去的分级限额审批制度改为依据土地利用规划，实行以用途管制为核心的农地转用和土地征收审批制度，取消市县一级人民政府土地征收审批权，但将存量土地供给的审批权下放。[4]349可是依据1999年通过的《行政复议法》第三十条可知，只有对国务院和省级人民政府以外的其他行政机关的违法土地征收行为的复议决定不服，才能提起行政诉讼。但我国征地审批权基本限于国务院和省级人民政府，这实际上剥夺了农民对于土地征收决定这一具体行政行为寻求行政诉讼的权利。
　　（3）征收土地的程序
　　《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和第四十八条规定实行征地批准后“两公告一登记”制度，并且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条详化了《土地管理法》新设的征地批准后的公告制度。2002年1月1日施行的《征用土地公告办法》对“两公告一登记”制度的内容予以了更加具体化的规定，同时增加了被征地农村集体经济组织、农民或其他权利人可对征地补偿、安置方案提出异议的听证程序。但是，须明确的是，《征用土地公告办法》第九条所规定的听证程序是在征地方案批准后才举行，这样规定是否为了突现征地这一政府行为的强制性不得而知。
　　（4）征收土地的补偿费
　　《中华人民共和国土地管理法》根据当时的情况提高了各项补偿和安置标准。将原《土地管理法》规定的各项补偿费用之和不得超过征收土地前三年平均年产值的20倍，调整为30倍。[4]349《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条详化了《土地管理法》对于安置补偿费的规定。但是，法律仍旧对征收土地的补偿费设定上限，没有脱离以前的制度框架。
　　这个阶段主要是建立了国家对土地征收法律制度的系统规则。除了《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对补偿费的提高以及审批权限的上收，最大的亮点应属“两公告一登记”制度和听证程序。土地征收程序的逐渐完善使得民主体现了其工具性的作用，也即人民表达并论证他们的要求以引起政府的关注的作用。但是，从《征用土地公告办法》第十五条来看，因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，只能由行政机关来决定，并且征地补偿、安置争议也不会对征用土地方案的实施产生影响，司法救济被排除在救济手段之外。而行政机关既是批准实施机关，又是最终的裁决机关，这之间易产生“既是运动员，又是裁判员”的局面。因此，在土地征收补偿、安置方案的确定中，被征收土地的农民仍旧是土地征收过程的被动者，被动的参加而不是主动参与土地征收过程。
　　3.2004年至今的土地征收制度　
　　如果说上世纪八十年代的五个一号文件，重点是解决了农村体制上的阻碍，推动了农村生产力大发展，进而为城市经济体制改革创造物质和思想动力的话，新世纪关于“三农”的5个中央一号文件，其核心思想则是城市支持农村、工业反哺农业，通过一系列多予、少取、放活的政策措施，使农民休养生息，重点强调了农民增收，给农民平等权利，给农村优先地位，给农业更多反哺。粮食生产实现连续4年增产，去年全国粮食总产量达50150万吨，新世纪以来首次突破5亿吨大关。农民人均纯收入去年突破4140元，实现连续四年增幅超过6％。农民生活水平明显提高，农村恩格尔系数由2002年的46.25%下降到2006年的43.02%。[10]
　　2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二十条规定：宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法修正案》对征收和征用明确的进行了区分，并且确立了对土地征收或征用要给予补偿的原则，体现了国家对私有财产的重视。
　　2003年下半年以来，针对经济运行中出现的突出矛盾和问题，党中央、国务院及时作出加强和改善宏观调控的重大决策。为把好土地“闸门”，切实保护耕地，中央决定开展土地市场的治理整顿，清理各类开发区，严格控制建设用地。2004年4月下旬，中央又作出了暂停农用地审批半年的决定。实践证明，中央的决策是非常必要和完全正确的。但是，圈占土地、乱占滥用耕地的体制性动因尚未根本消除，深化土地管理改革，加强土地管理制度建设，建立最严格的土地管理的长效机制迫在眉睫。2004年6月7日，国务院总理温家宝作出“在暂停审批建设用地期间，一要抓好土地清理整顿，二要着手研究制定管理制度”的重要批示。在国务院的直接指导下，国土资源部随即成立土地管理制度建设领导小组依据落实从严管理，注重运用法律手段；调整利益机制，立足运用经济手段；着眼深化改革，辅之必要的行政手段的总体原则，制定了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。[13]
　　为贯彻落实2004年10月的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，巩固土地市场治理整顿成果，进一步加强和改进征地补偿安置工作，国土资源部于同年11月3日发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》。该《意见》对征地补偿标准、被征地农民安置途径、征地工作程序、征地实施监管予以了进一步的细化，使得土地征收制度有了更强的操作性。2005年7月23日，国土资源部发出《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，同文下发的两个指导性意见《征地统一年产值标准测算指导性意见》及《征地区片综合地价测算指导性意见》对上述内容做出了更加具体、明确的要求。组织开展制订征地统一年产值标准和区片综合地价工作，其内容以及现实意义主要体现在：
　　（1）征收土地的程序
　　《通知》和《指导性意见》明确提出，制订征地统一年产值标准和区片综合地价，必须根据《国土资源听证规定》的要求，依法组织听证，广泛听取农村集体经济组织和农户的意见和建议，依法、合理的意见必须接受，并依此对征地补偿标准进行修改和完善。经省级人民政府批准的征地补偿标准必须向社会公布，接受社会监督。公布的征地补偿标准是一个刚性的标准，任何单位和个人都必须严格执行。但是在实质性方面，《国土资源听证规定》没有给予当事人对抗主管部门权力的权利，而且，主管部门是自己来决定自己的行为是否合理、合法。并且需注意的是，此《规定》本身不属于立法，而是介于行政指导与规章之间的一种规则，或者属于“行政承诺”。如果当事人以上述规则为依据，要求行政机关就程序违法承担责任，则会发现难以要求政府兑现自己的承诺。表面上被征地农民可以实行“话语权”，但实质上却没法改变听证所产生的结果，此权利已被虚置。
　　（2）征收土地的补偿标准
　　现行土地管理法律法规明确征地补偿原则为原用途补偿，征地补偿标准测算方式采用以被征收“该耕地”的前三年平均年产值乘以法定补偿倍数的办法，这种补偿测算方式存在考虑因素单一、产值及补偿倍数偏低等问题，造成征地整体补偿水平偏低。
　　根据《决定》精神，《通知》和《指导性意见》规定不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。同时还明确提出要防止以制订和公布征地统一年产值标准和区片综合地价为由，压低征地补偿标准的现象。在测算因素方面，综合考虑了土地区位、农用地等级、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素；在测算方法方面，突破了法律规定的年产值倍数法。[14]如果被征地农民对补偿费有异议，其救济途径就是听证程序，但是依据对土地征收中听证程序的分析可知，征收土地的补偿标准的制定较难达到合理的要求，而且被征地农民的诉求也没法得到法律上的保障。
　　（3）劳动力安置途径
　　根据《决定》精神，《通知》将被征地农民的安置途径予以归类细化，包括：农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置。但是这些安置方式都有各自的特点和适应性，并不能涵盖所有的被征地农民，其自主选择权无法得到落实。
　　我国虽然没有专门的征收法律，但《土地管理法》已经就土地征收问题进行了规定，相对而言，2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》的规定十分简单，因此，在征收土地问题中，通常是将《物权法》结合相应的法律、行政法规一起适用。
　　（二）评述
　　改革开放后的三十年，是中国的转型期，也见证了政治、经济、社会、文化等方面所创造的伟大成就。　土地征收制度也是在这一时期初具雏形，并在征地目的、补偿标准、征地程序等角度被予以逐渐建构。
　　目前，我国的土地征收补偿制度也存在不少缺陷：征用土地方案的公告只相当于征地的通知；被征地农民对于安置途径没有选择权；征收土地中的听证程序无法产生公正性的结果；就用于分配的土地补偿数额的司法救济途径被排除在救济手段之外等。最根本的是，被征地农民在整个土地征收过程中的“话语权”是虚置的，几乎无法寻求司法救济予以最终实现。尽管相比改革开放前的土地征收规范，主要是在计划经济体制下形成的现有土地征收制度更加具有技术性和可操作性，但实际上，它主要是在原有旧的规范上的修订、增删，对旧制度的迁就较为明显，对旧的土地征收制度并没有予以实质性突破。
　　我国涉及行政补偿的立法受到计划经济体制下“全能”政府观念意识的影响，以国家目标的实现为主要目标，把土地征收补偿作为一种纯粹的管理手段的辅助工具和措施，强调国家公权力的宽泛和深入行使以及所追求的公权力的目标达成。这样我国土地征收补偿制度的设定常以方便公权力行使、强化国家管理为目标，公权力的本位的色彩较为浓厚，公平服务理念和公民保护意识较为淡薄。这种情况已经造成较为严重的后果，引发不少社会问题。[15]在土地征收过程中，征收机关既是决定者又是执行者。政府具有双重身份，一方面，政府采取强制手段征收集体土地，该行为具有行政行为的特征，且政府还有监督土地征收的职责；另一方面，政府在征收土地的民事关系中，是土地所有权获得者，并且通过征地可获得经济利益。政府在征收土地过程中的角色冲突，必然影响其监督职责的履行。[4]355土地征收中政府拥有强大的征收权，针对合法征收行为，公民无法抗拒。但是，土地征收权是为了公共利益需要而必须存在的一种国家公权力，那么在征地过程中如何规范土地征收权力，使得私权不再被公权包容，被征地农民的话语权在土地征收各环节中的实际落实就显得尤为重要。
　　尤尔根•哈贝马斯 确信，在政治和社会领域，“理性化意味着，隐蔽地进入交往结构的权力关系的彻底消解，而这种权力关系造成了心理和人际交往的壁垒，阻碍着人们有意识地避免冲突，并通过共识的达成来解决冲突。因为，在被扭曲的交往结构中，规范的共识事实上是通过强制被维护的，因而是虚假的”。[16]正是出于此种信念，哈贝马斯主张，必须建立民主、公正的话语程序和规则，因为，在“话语共识”建立的过程中，程序和规则起着重要的，甚至决定性的作用；当“共识”通过反民主、不公正的程序，依仗权力和暴力强行建立时，它必定是虚假的，压抑个性的。而当话语的一致以主体间自由认同的方式，通过民主和合理的程序达成时，它便是真实的，体现了大多数人的意志。[17]在现实操作层面，权力关系不会被绝对的消解。但是通过合理的程序和规则，在征地行为合法性、征地补偿标准、安置方式、征地程序的正当性等方面，被征地农民实施话语权来与土地征收机关达成“话语共识”是绝对必要的。“国家以其公权力设法取得其必须的地产，也应保证做出相应的补偿。对于补偿的确定和给付的请求权利是请求人为自身利益而对公权力所具有的控制力。”[18]如果双方没有达成“话语共识”时，被征地农民或者土地征收机关应通过司法程序予以救济，此时法院则必须作为一个中立的裁决者的身份出现来平衡公民权利和国家权力。

三、结语
　　从新中国建立至今，对土地征收制度的考察可知，其技术化含量逐渐提高，但该制度只是停留在原结构上予以不断细化，在一些根本点上并未完全突破，而此时的社会的特点已是从普遍贫困转为个体贫富差别凸显。这实际上是因为社会中的强势群体对此公共政策的影响力不但没变小，反而是越来越大，最为关键的就是在立法层面。虽然说，在市场经济的体制中，各种不同的利益群体追求自己的利益，甚至通过影响政府政策的方式来追求自己的利益，都是正当的。但作为政府来说，作为国家机构来说，则必须在这些压力面前保持相当的自主性。[19]实际上在土地征收制度的具体实施过程中，农民的话语权是虚置的，民主所扮演的工具性角色也是虚置的。缺乏制度化保护的权利低水平均衡必然造成事实上的不均衡。在几乎完全依靠实力角逐的时候，强势群体可以利用种种非制度化的手段为自己谋取利益，而弱势群体却缺乏这种能力。[19]41在土地征收制度中，立法理念应以个体性的权利为核心促成公权与私权的对抗来突破现有的框架，同时应将司法救济作为最终的救济途径。
　　阿玛蒂亚•森 认为，经济需要的紧迫性加强了而不是减弱了政治自由的迫切性。基本政治和自由权利的重要性，有三个不同的方面：1.在关系到基本可行能力（包括政治和社会参与）的人类生活中，它们的直接重要性；2.人民表达并论证他们的要求（包括经济需要方面的要求）以引起政治上的关注，在促进这种要求得到倾听方面，它们的工具性作用；3.在形成“需要”（包括社会意义上理解的“经济需要”）这个概念上，它们的建设性作用。[8]150民主自身所固有的重要性、其工具性作用在转型时期的中国得到了较为充分的发挥，但是，这只是具有可允性的优越性，其实效性则在很大程度上取决于民主实际上是如何被行使的。

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