2007年，国务院批准重庆为统筹城乡发展综合配套改革试验区。“试验区”的设立，既为重庆的发展提供了前所未有的发展机遇，同时也为重庆完成这一历史性艰巨任务带来了前所未有的困难。因此，如何准确理解统筹城乡发展，怎样科学地设计统筹城乡发展改革方案，是必须认真研究和思考的首要问题。

一、统筹城乡发展的社会背景
　　如果以十六大的召开为标志，我国改革开放可以大致分为前25年和未来要致力于的改革开放事业两个时段。前25年的改革开放，在特殊的历史背景和社会需要的环境下，我国的社会发展必然是以经济建设为中心，经济效率和发展速度就是这一时期社会的主要时代特征。“黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫”被公认为最形象、最有效的解放思想，成为促进改革开放的“推进器”。25年的改革开放，使我国经济建设获得了前所未有的飞速发展，创造了世界各国公认的“中国奇迹”。但是，我们也必须清醒地看到，高速的经济发展同时也带来了相应的一些社会问题，城市得到了全面的发展，但农村的发展严重滞后；工业有了长足的进展，但农业还处于一个非常低层次的发展阶段。正如胡锦涛总书记在党的十七大报告中总结的那样：收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨。为此，党的十七大报告同时提出了“科学发展观”，在“效率”与“公平”的关系上，强调更加关注“公平”。
　　缩小收入分配差距，缓解贫富悬殊的社会矛盾，消灭贫困，实现全面小康和社会和谐目标，既是中国特色社会主义的本质属性，也是社会公平正义的基本要求。然而，这一系列社会目标的焦点，都集中在我国长期一直致力解决，但至今仍未能解决的“三农”问题。显而易见，我们党在十六大以来相继提出的构建和谐社会、全面建设小康社会、新农村建设以及统筹城乡发展等一系列重大举措，说到底都是以解决“三农”问题为基本出发点的。如果我国的农村发展了，农业增收了，农民富裕了，我们的社会也就和谐了。

二、统筹城乡发展的基本目标与意义
　　尽管统筹城乡发展的终极目标是解决我国农村与城市、工业与农业、城镇居民与农民之间的不平衡问题，实现党的十六大提出的和谐社会发展目标，但是，中央批准重庆市设立统筹城乡发展综合配套改革试验区，除了在重庆市范围内全面实现小康、促进社会和谐根本目标之外，还需要重庆市通过“试验”，提供统筹城乡发展推进过程中的经验。因此，重庆市统筹城乡发展综合配套改革试验，还应当在以下几个方面充分发挥作用：
　　1.探索“以工哺农”，“以城带乡”的有效途径。尽管解决我国“三农”问题的首要任务，是创新农村增产增收的制度机制，但是，由于我国农村与农业肩负的太多的社会责任（粮食安全、劳动力的生产与吸纳、社会稳定等）以及城市与农村劳动价值评判标准体系的二元结构，导致了无论如何都不可能仅仅依靠农村与农业解决目前的“失衡”问题，因此，“以工哺农”，“以城带乡”将是实现全面小康，城乡共同发展与社会和谐的必由之路。如何建立起“以工哺农”，“以城带乡”的有效制度机制，便成为重庆市统筹城乡发展综合改革试验的核心任务之一。
　　2.推动中国行政区划的改革。解决中国城市与农村、工业与农业发展不平衡的问题，仅仅依靠农村的自身改革是不可能实现的。有效的“以工哺农”，“以城带乡”的制度机制，必然要求建立起一种新型的城市与农村关系。我国新型的城市与农村关系的建立，必然导致我国行政区划的调整与行政管理模式的创新。在重庆的直辖之初，中央就为重庆设计了“市管县”的行政管理模式，减少了一个行政管理层级，大大降低了行政管理的运行成本。同时，重庆是一个典型的“大城市带大农村”的直辖市，也是西部经济和社会发展相对较弱的地区，在其行政辖区内，既有经济和社会较为发达的都市经济圈，也有诸如三峡库区内的国家级贫困县，如果重庆能够成功地实现“城市带农村”，中国城乡共同发展与社会和谐目标的实现，就找到了一条具有普遍适用价值的破解“三农”难题的答案，我国其他经济和社会发展较差的地区，就可以由一个经济较发达的城市带动一起共同发展，实现城乡之间发展过程与发展成果的统筹。这种试验的成功，将意味着中国行政区划、行政管理模式的改革与创新。
　　3.创新农业内部增产增收的制度机制。实现我国城乡共同协调发展，缩小城乡差距，既需要“以工哺农”、“以城带乡”和农业扶持政策等外部条件，更需要建立起使农业增产增收的内部制度机制。因此，在新的社会背景与历史条件下，我们需要充分运用统筹城乡发展综合配套改革的历史机遇，以“科学发展观”为指导，对农业生产组织形式与生产方式、农村土地利用制度、乡村治理与管理模式、农产品生产与加工销售组织体系等，进行全面地制度创新，从而建立起能够使农业增产增收的有效的制度机制。
　　4.探索社会转型的有效途径。人类社会的发展，大致都会经历从农业社会，到农业与工业并存的二元社会结构，再到工业社会结构的发展演变历程。重庆市统筹城乡发展综合配套改革试验，正处于我国从城乡社会二元结构向城乡一体化社会转型的特殊历史时期。在我国，如何顺利完成从城乡社会二元结构向城乡一体化社会结构的转型，是一个没有先例可循的重大社会变革，需要通过统筹城乡改革试验中的城镇化过程，探索和积累有关社会转型经验，寻求破解我国社会二元结构难题的基本方案。

三、统筹城乡发展的核心焦点
　　统筹城乡发展综合配套改革试验，应当准确理解和把握“统筹”、“城乡”、“发展”和“综合配套”几个核心焦点。
　　重庆市统筹城乡发展中的“统筹”，有两个核心价值目标：（1）对全市的各种资源要素的全面统筹与协调。统筹即对各个发展领域、城市与农村、工业与农业、发展速度与进程、经济与社会发展等方面，按照最优化配置原则，进行全面协调与规划，具体方法与步骤就是通过规划，制定一项合理科学的重庆市统筹城乡发展综合配套改革的总体方案。（2）对全市通过改革发展所产生的经济利益进行统筹与协调。统筹即在社会公平、正义的原则下，针对社会利益的分配与再分配，构建起新型的社会保障法律制度机制，公共财政运行模式与机制，其他社会公共产品供给等制度机制，最终形成一项具有可操作性的“以工哺农”、“以城带乡”的制度体系。
　　统筹城乡发展，涉及两个核心区域——城市与农村。除了我们应当分别规划好两个区域各自的发展之外，更应当强调在统筹城乡发展的综合配套改革中，吃透城市与农村的各自特点、优势与劣势，在整个重庆直辖市的范围内，统筹思考与部署城乡的协调发展。从这一理念出发，我国农村与农业，在整个社会发展过程中并不可能完全按照纯市场经济的理念与规则而运行和发展。我国的农村和农业，承担了国家粮食安全、社会稳定、农民生存保障等诸多社会责任；我国的农民也不可以按照纯市场经济的效率规则，决定是否种植农作物或者决定土地的利用方式及用途。如果相同质与量的劳动投入到城市工商业与投入到农业种植业，劳动者所获得的劳动回报会形成数倍乃至数十倍差距。长期以来，农业与工商业不是同一个劳动价值评价标准体系，这是我国农村和农民贫困的根本原因。如果允许农民按照市场经济的规则选择自己的行为，那么可想而知，当农民明白自己种粮食不赚钱时，就会自然选择不再种地，任由市场的供需调节让粮食涨价，一旦出现这一结果，首先会因城市低收入家庭无法生存而危及社会稳定。即使我们已经充分认识到农村与农民贫困的主要原因，我们也仍然不能建立一个农业与工商业劳动价值评价的统一标准体系。既然如此，就需要我们通过统筹城乡发展，在农村与农业领域建立起一个既引入市场经济理念但又非纯粹市场经济的、具有一定社会价值目标的制度运行体系；在城市和工商业领域，则完全以效率为其制度价值取向，构建起公平竞争的市场环境，充分运用市场经济机制，促进社会经济又好又快地发展。在这种城乡“各行其道”的统筹发展理念的指导下，必须同时建立起相应的农村与农民在独自承担了本应由全社会承担的社会责任之后的社会成本分摊机制，变过去对“三农”的“扶持”为理所应当的补偿；使党中央提出的“以工哺农”，“以城带乡”建立在有伦理的正当性基础和法律保障的制度基础之上。
　　统筹城乡发展，其基本目标就是缩小城乡之间的发展差距，消除过大的社会群体贫富悬殊，实现社会和谐和共同富裕。但是，解决几十年发展过程中积累的社会问题，绝不是简单的“杀富济贫”和“削峰填谷”，“发展是硬道理”已经成为我们党解决尖锐社会矛盾最成功的经验，尖锐的社会矛盾只有在发展过程中逐渐地消化解决，才会产生最佳的社会效果。因此，统筹城乡发展，必然是一个创造性地、动态地解决尖锐社会矛盾过程，只有通过快速的城市经济的发展，才有足够的经济实力与条件统筹农村的发展；只有形成强大的工业，才能建立起有效的“工业反哺农业”的制度机制；只有发达的城市经济体，才能有效地带动农村经济与社会的发展。

四、统筹城乡发展综合配套改革方案的内容
　　统筹城乡发展的基本目标，决定了重庆市统筹城乡综合配套改革试验不可能单项推进，它是一个系统工程，是一个综合配套的改革方案。然而，这个综合配套改革方案应当涉及哪些领域，具体需要哪些专项方案支撑，必需哪些措施配套，我们应当从哪些方面入手展开，等等，都是我们首先要认真研究和解决的重大问题。根据重庆市统筹城乡综合配套改革试验的基本目标和任务，综合配套改革应当由以下四个方面的内容构成：
　　1.重庆市统筹城乡发展规划
　　重庆市统筹城乡发展规划，其核心是解决城市与农村，工业与农业在重庆辖区内协调发展的问题。重庆市城乡之间的协调发展，重点应当解决三个方面的问题：一是城镇与农村发展的准确定位。即准确把握农村与城镇在发展过程中存在的差异，分别确定符合农村与城镇发展的基本理念、目标、指导思想、原则、功能、作用和基本路径，绝不能简单地用城镇改革开放的成功经验去解决农村发展的问题，实现重庆市范围内城乡各类资源要素的最佳配置，充分发挥种类资源优势。二是协调农村与城镇之间的发展速度。即通过城镇化、以城带乡等统筹城乡发展的基本措施，解决我国改革开放近30年来所形成的农村与城镇发展“一条腿长，一条腿短”的问题，缩小重庆市城乡之间的发展差距，扭转农村发展滞后的局面。三是协调城乡之间经济与社会、文化等事业发展的差距。即通过普及和提高农民科技、教育文化知识，推进农村与农民观念的创新，逐渐消除形成城乡差距的，诸如劳动者竞争能力弱势地位等方面的根源。
　　2.促进农村发展和农业“增产增收”的制度体系
　　实现重庆市统筹城乡综合配套改革试验的总体目标，破解我国“三农问题”的难题，消除农村贫困，除了依靠“以工哺农，以城带乡”的统筹发展的新思路之外，最重要、最关键的仍然是创新我国农业内部增产增收的制度机制。通过制度、体制与机制的创新，从源头增强农村与农业的“造血”功能，逐步扭转长期以来对农业只“输血”，不“造血”的被动局面。
　　建立促进农村发展和农业生产增收的制度体系，必须破解我国一直以来就具有制度基础作用的社会二元结构，并对与此相关的具体制度进行整体性创新。基于这一基本目标，农村发展和农业生产增收的制度体系，至少应当涉及以下几个方面的制度创新与改革：（1）以“效率”为价值目标的农村土地利用法律制度。无论是农村的发展，还是农业的增产增收，最基本的生产要素都离不开土地。因此，农业增产增收的制度创新，首先取决于是否能建立起一项有效率的农村土地利用法律制度。一个有效率的我国农村土地法律制度，其核心在于土地权利的自由流转，通过交易促进效率。然而，一个能够自由交易的土地法律制度的基础，是设计出一项可以自由进入市场流转的土地权利类型。现行农村以农民生存保障为基础设置的土地承包经营权，并不是这样一种可以自由流转的土地权利，我们必须创新土地权利类型。（2）农业生产组织形式与生产方式创新。农业生产组织形式与生产方式的创新，应当以实现农民“增产”为核心目标，建立新型的、与现代化农业相适应的农业基本生产单位，并以此替代目前“农户”这一基本生产组织形式，推动农业生产向规模化、集约化、专业化、机械化的生产方式转变。（3）统筹城乡背景下的乡村治理结构体系。即在完善市场经济，转变政府职能，减少行政管理环节与运行层次的背景下，建立起能够稳定农村社会秩序，维护良好的社会治安，促进乡村和谐，疏通社会公共产品供给渠道的新型乡村治理社会结构体系。（4）统筹城乡背景下的农民自治组织体系。即针对目前集体经济组织传统社会功能的逐渐弱化，新的社会形势下的农村民主政治的加强，以及农民自身群体合法利益能否有效得以保障等方面的需要，必须建立起适应农民实际需要的自治组织体系，通过这种组织体系，扩大农民在国家政治事务、经济事务、社会事务中的话语权与有效性。（5）农产品产、供、销一体化体系。以农业“增收”为核心目标，建立农业生产、农产品加工、供应、销售一体化的农产品深加工的农业生产方式，形成低附加值农产品通过高附加值工业品市场平衡的利益调节机制，最终实现农业生产增收的宏伟目标。
　　总之，只要能使农业“增产增收”的制度创新与改革措施，都是重庆市统筹城乡发展综合配套改革中这一板块方案的具体内容。
　　3.繁荣城镇经济与社会发展规划
　　推进统筹城乡发展综合配套改革试验，并不能无视城市与农村的固有的差异与各自发展的特殊性。要最终实现统筹城乡发展的“以工哺农，以城带乡”，就必须有卓越的城市自身的快速发展，就应当迅速推进城镇化进程，就需要构建一个完善的市场经济环境与公平竞争的市场体系。我们应当以“科学发展观”为指导，以“效率”为基本价值目标，以完善市场机制为基本思路，以解放思想为突破口，以改革、开放、创新为基本原则，全面系统制订城镇经济发展规划，推进城镇经济与社会又快又好地发展。只有城镇经济与社会获得了大发展，统筹城乡，“以工哺农，以城带乡”，才有能力与条件。因此，在统筹城乡发展的城镇改革发展方案中，究竟需要制订哪些具体的专项规划或者方案，直接取决于能否推进经济与社会的迅速发展，能否将城镇经济做大做强。
　　4.“以工哺农，以城带乡”的制度保障机制
　　当我们成功地建立起应有的农业“增产增收”制度机制和城镇的 “效率” 经济制度机制，并将城镇经济做大做强之后，统筹城乡发展综合配套改革目标必然要求建立相应的“以工哺农，以城带乡”的制度保障机制。这种统筹与协调的制度机制，能够解决农村与农业在承担社会责任之后社会成本公平分摊的问题。同时，城乡如何分享城镇经济和社会发展的成果，工业如何反哺农业，城市如何带动农村等，这些统筹城乡发展中的核心配套措施及其实现，都必须有“以工哺农，以城带乡”的制度机制加以保障。
　　“以工哺农，以城带乡”的制度保障机制，是一个由一组通过重新建立或者改革创新形成的相关配套制度组成的制度体系，主要包括：城乡统筹的社会保障制度；新型的公共财政运行模式与机制；城乡就业市场一体化与劳动力供应体系；统筹城乡背景下的新型税、费制度；推进城镇化的制度与机制；以教育公平与平等为理念的新型教育、文化等公共产品的供给制度；等。
　　总之，统筹城乡发展综合配套改革试验的精要之一，就是“统筹与协调”，凡是需要通过或者应当实行统筹与协调的要素或者资源，都需要在该类方案板块中，通过具体的制度创新与制度设计，促进统筹城乡综合配套改革试验终极目标的实现。
　　上述关于统筹城乡发展综合配套改革的四大板块的方案，不仅每一板块的方案都有其自身的特点、理念、目标与任务，而且能够全部覆盖统筹城乡发展综合配套改革的所有内容；以此为纲要，既可以反观我们已经制订的总体与专项计划或者方案，是否为统筹城乡综合配套改革所必需，也可以使我们透视还需要制订哪些计划与方案，采用哪些方法与措施。当然，统筹城乡发展综合配套改革试验，是一项无任何先例可循的开创性事业，它在本质上需要我们不断地对它加深认识与探索，因此，本文的观点仅仅是对该项改革方案结构性的初步阐释，目的是能够引发更多的卓有成效的研究与讨论。